北京舜土规划顾问有限公司，北京丰台100071
摘要：随着经济和各行各业的快速发展，我国国土规划种类繁多，现已通过正当途径获得的编制大约在90种，然而正由于这些复杂性的规划类型，我国国土规划职能混乱，许多内容极易出现冲突的情况，导致资源浪费的现象屡见不鲜。为了应对现有的问题，我国政府应当尽心尽力，根据各种问题利用巧妙的解决办法来实现。在全域全要素全过程用途管制的背景下，迫切需要抓住国家规划体系整合改革的机遇对乡村地区的管控思路进行改革，切实肩负起新时代引领乡村振兴的伟大使命，推动乡村地区与城市地区同步迈入高水平小康社会。
关键词：国土空间规划；集体土地入市；土地整治；乡村振兴
引言
规划编制充分发挥村民自治组织作用，坚持村民的主体地位，结合该地区正在开展的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，推进村域生态文明建设，一二三产业融合高质量发展，统筹布局农村生产、生活、生态空间，合理安排农村经济发展、耕地保护、村庄建设、环境整治、生态保护、文化传承、基础设施建设与社会事业发展等各项用地，科学指导农村土地整治和高标准农田建设，增强村民获得感和幸福感，让农村成为农民幸福生活的美好家园。
1目前我国乡村地区国土空间管控的主要问题
1.1多数规划职能分工不明晰
根据我国现有的土地空间发展历程来看，一些部门在土地规划设计上存在差异性。其一，由于国土空间规划长时间得不到正确的指导，各种规划职能混乱不堪，在国家和省级层面，逐渐形成了三大局面，分别为:城镇体系规划、国土规划和主体功能区规划。其二，我国对于土地的各级规划缺乏应有综合管理，各级之间合作不良。国土空间规划急需专业性的编制管理，但到目前为止，政府所参与的规划发展仅限于经济社会发展，对空间发展的概念较少，这不仅使土地空间规划职能不清晰，也会影响各层之间的协调性。
1.2规划实施管理制度相对滞后
在规划管理方面，目前的法律法规对城市、镇规划区内的用地划拨、出让和建设工程规划管理作出了明确规定，同时也明确了村庄规划区内利用集体土地进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设申请乡村建设许可证的管理要求，但没有就村庄规划区外集体土地上的乡村旅游、休闲功能建设管理作出具体规定，法律法规建设滞后于乡村地区发展实际需求。现实情况是，目前大多数的乡村旅游项目投资主体出于保障自身资产安全等原因，坚持通过征收程序，将农地转为国有建设用地后取得土地所有权。但对于乡村地区的零星建设用地，规划审批依据到底是村庄规划还是控制性详细规划，国家层面并没有明确意见，各个地方的做法并不一致。
根据现行《城乡规划法》的规定，只有在城市、镇规划区内的规划建设用地才可以控制性详细规划作为规划审批的依据。我国既有的详细规划编制技术标准都是针对城镇建设用地地区，对乡村地区乡村旅游、休闲功能建设缺乏相应的详细规划编制技术规范。由此导致，面对越来越多的非农功能进入和农村承包地、宅基地“三权”分置改革带来的可能的乡村地区建设需求，目前的规划管理体系对乡村地区建设缺乏有效的管控手段，相关的规划管理制度的创新供给远没有跟上。
2规划目标与方法路径
2.1全域土地整治
以生态文明理念为引领，推进国土空间综合整治，坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，以农用地整治为基础，以村庄宅基地整治为重点，以保护和改善生态环境为首要任务。结合土地三项改革试点政策，统筹推进城乡建设用地增减挂钩，强化规划实施保障机制，构建土地整治长效机制，提升土地整治综合效益。规划期间，通过“田、水、路、林、村”综合整治，逐步完善高标农田基础设施，积极推进农田水利设施建设、配套建设机井、农田排灌等设施，增加有效灌溉面积，提高灌溉保证率和用水效率；完善田间道路，提高道路通达度和荷载标准；加强农田防护工程建设，改善农田生态环境；完善农田电网，配备齐全的输配电设施，满足灌排设施电力需求。
2.2实现国土空间规划全域管控的需要
习近平总书记指出“城市规划在城市发展中起着重要的战略引领和刚性控制作用”，乡村地区的发展引导自然也不例外。只有改变过去忽视乡村地区资源保护和用途管控的做法，关注的空间从城镇建设空间为主转向城镇建设空间和乡村空间并重，统筹生态、农业、城镇空间，强化山水田林湖草生命共同体理念，才能真正实现国土空间规划提出的全域全要素全过程用途管制的要求。统筹城市与乡村，统筹保护与发展，统筹各类空间需求和空间资源配置，统筹各类空间性规划，构建覆盖全域的“一张蓝图”，是国土空间规划的核心任务。加强乡村地区生态空间、农业空间、兼容产业和功能的调控引导，纳入统一规划，对全域城乡土地利用进行规模、功能和布局引导，才能实现国土空间规划用途管制覆盖全域。
2.3改革现行规划法律法规体系
根据国家建设国土空间规划体系的要求，学习借鉴国际先进做法，总结省市空间规划试点成功经验，尽快推动国土空间规划有关法律法规的制定工作，将空间用途管控范围由目前的中心城区和镇区扩展到整个市县域和镇域。顺应国家有关农村集体土地“三权”分置和城乡建设用地同权改革的要求，改革建设用地用途管制许可制度，跳出土地所有权的局限，主要根据土地利用功能和建设项目特点，将建设用地规划管理和城乡建设工程规划许可的对象扩大到整个县市域和镇域。在此基础上，加快制定和明确空间规划的相关编制标准和技术要求。
2.4制定农村地区精明收缩的可操作制度
农村人口减少，村庄数量逐步减少，更多的人口进入城市，这是世界城市发展的规律，中国也不例外。但这个进程必将是一个长期的、渐变的过程。要根据空间规划确定的村庄规划分类，针对规划不发展村庄或者撤并村庄制定抑制性但又具有人文关怀的农房改扩建管理审批规则，确定不得新建、控制扩建、允许翻建的条件和具体建设要求，确保近期村庄建设管理与长远发展规划相衔接，减少这些村庄未来城市化或重大基础设施建设的成本。对于规划发展村庄，要明确规划新建、翻建农房的户均宅基地和房屋面积标准，严格控制村庄低效扩张。对于规划不发展村庄来说，要借助合适的建设时机，如拆迁、大项目带动、农业产业化、生态修复、土地整理等有序推进村庄布局的调整。对大部分规划撤并的村庄来说，由于短期内没有搬迁调整的机会，但仍然存在大量的危旧房拆除重建需求和子女独立分户建房的需求，使得规划撤并的定位和近期建设的矛盾较为尖锐。为兼顾远期规划与村民眼前的生活需求，建议制定鼓励政策，引导部分已脱离农村生产生活的农民自愿通过承包地流转、宅基地置换等方式获取补偿资金，就近到镇区建房或购房，加快农村城市化进程，同时，对于确实离不开农村但又需要翻建、新建农房的，也要严格控制准入条件、人（户）均用地和建筑面积标准，尽可能降低未来村庄调整撤并的成本。
结语
统筹协调村域国土空间开发利用与保护，合理安排农村各项土地利用活动，以适应新时期农业农村发展要求。“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”各地在编制村域国土空间规划时，应按照实施乡村振兴战略的要求，提升农业发展质量，推进乡村绿色发展，繁荣兴盛农村文化，提高农村民生保障水平，强化乡村振兴制度性供给，构建“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，人与自然和谐共生发展新格局。
参考文献：
[1]刘彦随.中国新时代城乡融合与乡村振兴[J].地理学报,2018(04).
[2]罗隆诚,房鹏飞.新一轮土地整治规划“新视角”———以陕西省西安市为例[J].中国集体经济,2013(10).
[3]冯德显,张莉,杨瑞霞,赵永江.基于人地关系理论的河南省主体功能区规划研究[J].地域研究与开发,2008(01).