摘 要:结合当下我国贫困特点转变和城乡一体化背景，我国提出精准脱贫战略和乡村振兴战略。以瞄准精准性为主题，基于可行能力理论和新福利经济理论，利用CFPS 2012数据，测量农村最低生活保障制度的瞄准精准性。研究发现，我国农村低保制度在实践过程中存在着严重的漏保问题和泄保问题，农村低保制度瞄准偏差高达70%多。建议将农村低保制度的瞄准框架由“收入贫困”转向“多维贫困”，将“贫困排序法”纳入到农村贫困家庭保障中来，优化农村低保制度执行的场域环境。
关键词:农村低保制度；瞄准精准性；精准脱贫
2018年,正值改革开放40周年,我国经济社会发展成效显著,特别是作为世界上最大发展中国家而言,我国在反贫困事业方面作出了突出贡献。联合国发布的《千年发展目标2015年报告》中指出,世界极端贫困人口由1990年19亿人降至2015年的8.36亿人,其中中国的贡献率达70%之多,堪称减贫奇迹。国家统计局根据2010年我国农村贫困标准,发现我国农村贫困人口由2010年的近1.7亿人缩减为2015年的5 575万人,贫困发生率由2010年的17.2%降至2015年的5.7%。取得这样的成绩一方面离不开国家经济发展所带来的涓滴效应,另一方面离不开政府推出的一系列农村扶贫政策。然而,传统的开发式扶贫已不适应现代农村贫困特点,容易忽视脱贫能力弱的群体，这无疑与“谁越贫困越优先保障”的原则有悖。为此,我国政府审时度势,积极改革,将扶贫范围由宏观范围的区域转向微观范围的家庭中来,特别是自2007年6月正式推行的农村低保制度为广大农村贫困人口提供了托底性保障,成效显著。
然而,在实践过程中,农村低保制度频频出现“关系保”“断崖保”等问题,导致救助对象的精准性出现偏差,使得低保救助资源的配置效率大打折扣,制度的公平性也受到质疑。针对上述问题,我国政府勇于改革,指出我国正处在“脱贫攻坚”的冲刺阶段,要提高救助资源投放的精准度,真正扶到根上,保到点上。打赢脱贫攻坚战要创新扶贫开发路径,由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变,创新扶贫开发模式由“输血”向“造血”转变[1]。国务院扶贫办印制了《建立精准扶贫工作机制的实施方案》,强调对于贫困村和贫困户要做到精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核。同时,2018年1月2日,《关于实施乡村振兴战略的意见》(中央一号文件)依据十九大“振兴乡村”的决策部署,提出要完善最低生活保障制度,做好农村社会救助兜底工作。这些指示一方面反映了农村是反贫困战略的重要战场,另一方面反映了我国城乡一体化协调发展的决心。那么,在推行精准脱贫战略时,首先要明确目前我国农村低保制度的瞄准精准性到底如何。这不仅能够补充现有研究的不足,激励更多有关扶贫精准性的相关研究,而且能够在一定程度上指导农村低保制度精准瞄准的方式方法,为救助政策的精准落实提供思路。
一、农村低保制度瞄准精准性的理论基础和概念界定
(一) 农村低保制度瞄准精准性的理论基础
1 可行能力理论 可行能力理论最早由诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)于20世纪90年代提出。森将可行能力(Capability)界定为人们有可能实现的各种可能的功能性活动组合,即一个人享受的有理由被自己珍视的实质自由。其中,功能性活动表现为一个人认为值得去做的各种各样的状态或事情,包括身体健康、营养良好等基本功能,也包括受人尊重、自尊、快乐等复杂性功能。森在人类发展问题上融进可行能力理念,以自由看发展,提出收入低下并非是识别贫困的唯一因素,实际上人们可行能力的剥夺才是致贫的真实因素。也就是说,可行能力的剥夺可以看做是对人们实质自由的剥夺,如饥饿、疾病、营养不良、过早死亡、机会缺失等因素都会阻碍人们的发展。就此,可行能力理论突破了人们对贫困的传统认识,特别是在贫困复杂性增强的当下,如何科学地定义贫困值得推敲。
2 新福利经济学理论 相较传统福利经济学而言,新福利经济学重点分析和限定了福利增加的条件。他们认为社会福利的增加分为两种情况:一是所有人福利均增加;二是在其他人福利没有减少的情况下有些人的福利增加了。直至20世纪70年代后期,阿玛蒂亚·森对新福利经济学发起挑战。他指出边沁主张的功利主义强调的是社会福利的度量方式为个人福利水平相加,其假设条件为个人收入决定其满足水平,且收入对每个人的效用函数是相同的,其合理性不足。他认为传统贫困指数仅反映多数人生活状态的平均数,忽略了贫困群体内部不同贫困水平的福利分配状态,并未遵循福利最大化的分配原则。他主张对于贫困的识别瞄准应实施有选择的瞄准性社会救助制度。这一观点与我国目前强调“精准扶贫、精准脱贫”的战略不谋而合。
(二) 农村低保制度瞄准精准性的概念界定
1 农村低保制度 农村低保制度是我国经济体制改革与社会政策探索的产物,起初与法律、权利的关系并不密切。《社会救助暂行办法》(2014年5月1日起施行)认为,最低生活保障制度是国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准,且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭,给予最低生活保障的制度。郑功成认为最低生活保障制度是国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度[2]274。结合权威学者的观点,将农村低保制度定义为:国家和社会对生活在最低生活保障线之下的农村贫困家庭,按照最低生活保障标准和规范化程序为其提供满足最低生活需求的资金和实物救助,以保障其基本生存需要的制度。
过滤与滴头抗堵新技术模式是在含沙量不大于3.0 kg/m3且滴灌带为一年用条件下，采用一级过滤模式：即在滴灌首部泵前安装低压旋转网式过滤器，过滤大颗粒泥沙与杂质。通过筛选出的适宜灌水器，将大部分细颗粒泥沙随滴头出水排入到田间。沉积在毛管内的泥沙在灌水结束后，通过毛管尾端的辅助冲洗支管进行定时冲洗，冲洗水量占灌溉水量的1.0%～1.7%。
社会救助政策的瞄准精准性的实质在于评估救助资源发放给真正穷人的准确性,可分为救助人群的瞄准精准性和救助资源的瞄准精准性。在比较多种测量体系后,决定采用美国学者George Deportations于1980年提出的集合理论。该理论的瞄准单位是家庭,并将这些家庭分为两个子集:一是应该获得救助的贫困家庭;二是实际获得救助的家庭。在完全瞄准的情况下,两个子集会完全重合,但在现实生活中两个子集不会完全重合,仍存在救助瞄偏现象。两个子集重合的部分就是100%精准瞄准的家庭,包括“实际获得救助的贫困家庭”和“未获得救助的非贫困家庭”两类。而两个子集非重合部分就是所谓的救助瞄准偏差,包括:一是漏保家庭,即应该获得救助但未获得救助的贫困家庭;二是泄漏家庭,即实际获得救助但不贫困的家庭。同时,采用“垂直公平度”和“水平公平度”两个指标来测量农村低保资源的配置精准性[3]。
二、农村低保制度瞄准精准性的实证设计
(一) 数据来源
通过表3,不难发现,我国农村低保制度的瞄准精准性较差,漏保率高达76.38%,泄保率高达74.34%。低保家庭所获得的低保金水平较低,垂直公平度仅为22.66%,水平公平度仅为9.06%。可见,我国农村低保制度在瞄准精准性方面存在很大的误差,在制度的公平性和效率方面大打折扣。
(二) 测量指标
2 瞄准精准性 瞄准精准性是用于评判社会政策实践精准性的重要指标。“瞄准”从广义上讲是通过一定资格标准来识别认定目标群体或社会风险,从狭义上将是将社会资源配置给特定群体的过程。同其他社会救助政策类似,农村低保制度具有一定的选择性,即需要通过一定的甄选机制来确定目标救助人群并向其分配救助资源。高水平的瞄准效果意味着目标对象得到精准识别、有限资源得到合理利用。本文倾向于从狭义层面定义“瞄准精准性”,主要回答两方面问题:一是“何为真正贫困的家庭”;二是“怎样分配救助资源最合理”。农村低保制度的瞄准对象可分为四类:贫困且获保家庭;贫困未获保家庭;不贫困但获保家庭;不贫困且未获保家庭。有关“瞄准精准性”的测评指标详见下文。
漏保率(UR)=未获得低保救助的贫困家庭数/贫困家庭总数
文章通过以上四个测量指标反映我国农村低保制度的瞄准精准性。
垂直公平度(VE)=贫困家庭实际获得的低保救助资源/所有低保救助资源
收入指标是判断农村家庭是否应获得低保救助的关键,因此,收入指标应具备瞄准贫困家庭的敏感性。原则上,收入越低的家庭获取低保救助的可能性越大。撰写此部分的目的在于回答这一问题,并预估收入贫困框架下农村低保制度的瞄准精准性。各地区的具体情况详见下表1。
泄漏率(LR)=获得低保救助的不贫困家庭数/获得低保救助的家庭总数
三、农村低保制度瞄准精准性的实证分析
(一) 农业低保制度瞄准精准性的预先判断
水平公平度(HE)=贫困家庭实际获得的低保救助资源/贫困家庭理应获得的低保救助资源
表1 样本家庭收入十等分下的低保分布情况
Table 1 Distribution table of subsistence security in sample households with income decentral
区域 收入十等分 低保家庭占总低保家庭的比例/% 累积比例/% 低保金占总低保金的比例/% 累积比例/%1 18.94 18.94 16.72 16.72 213.07 32.01 12.69 29.40 313.07 45.08 12.82 42.22 411.99 57.07 13.63 55.85全国区域58.39 65.47 7.70 63.556 9.95 75.4210.7374.28 7 8.0383.45 7.9782.25 87.31 90.77 6.4388.68 94.80 95.56 3.7592.43 104.44 100.00 7.57100.00
(二) 农村低保制度瞄准精准性的测算结果
一般来讲,谈及贫困会涉及多条贫困线,包括各区县低保标准、官方贫困线(2 300元/人·年,以2010年为不变价)、两条国际极端贫困线(1.25美元/人·天和2.00美元/人·天,均以2005年为不变价)。由于CFPS2012数据并未公开区县层面数据,而其他贫困线又受到物价和地域因素的影响,所以,运用省内平均低保线作为贫困线标准,探讨我国农村低保制度的瞄准精准性(见表2)。
表2 样本家庭类型分布情况
Table 2 Distribution table of sample households types
家庭类型贫困户数 占比/%不贫困户数 占比/%总计户数 占比/%获得低保2143.4762010.0683413.53 未获低保69211.224 63975.255 33186.47 总计90614.705 26185.306 167100.00
本研究通过遥感技术、环境调查分析技术以及空气质量监测技术等多种现代科学技术协同运用，以解析城市发展过程中与体育运动有关生态环境指标为出发点，构建一套生态体育城市指标体系，对不同区域的生态环境现状进行定量和定性研究，为同一类产品和项目进行比较分析，客观界定生态体育城市发展和实施的水平状况提供依据。该研究方法也可以为城市管理者和体育行政部门对大众体育运动的发展方向提供政策依据和行动指南。
表3 农村低保制度的瞄准精准性
Table 3 Targeting accuracy of rural subsistence security system
指标全国区域 瞄偏率/%21.27 漏保率/%76.38 泄漏率/%74.34 贫困家庭所获得的低保金/万元27.231 3 所发放的低保金总和/万元120.194 9 贫困家庭理应获得的低保金/万元300.569 2 垂直水平度/%22.66 水平公平度/%9.06
本研究所采用的的数据是2012年中国家庭追踪调查数据(CFPS 2012)。以2010年为基期,每隔两年进行一次追踪,调查囊括了中国25个省(自治区/直辖市)(不含香港、澳门、台湾、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、青海省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、海南省)的近15 000户家庭样本。该项目调查采取循环等距、内隐分层的方式,在控制调查成本的同时所获得的数据能够体现中国社会的差异,属于高质量且有代表性的大型微观数据。此外,该数据的调查内容包括社区、家庭、个人三个层面,囊括了经济社会、人口结构、家庭关系、居民生活、身心健康、职业和教育、村居环境等多个主题,所调查的方面细致,能够支撑起本论文的研究问题。在最新的CFPS 2016和CFPS 2014数据中均没有问及“低保家庭获得多少低保金”的问题,而CFPS 2012数据中有涉及到这一问题的提问。为此,将CFPS 2012作为本次研究的数据来源,以家庭为分析单位,将家庭数据库和成人数据库做匹配合并,并根据研究需要筛选样本。最终,获得来自24个省(自治区/直辖市),146个县(区、县级市),368个行政村的6 167个农村家庭样本。
测定病毒载量的常用方法有逆转录PCR （RT-PCR）、核酸序列依赖性扩增（NASBA）技术和实时荧光定量PCR扩增技术（Real-time PCR）。病毒载量测定的临床意义为预测疾病进程、评估治疗效果、指导治疗方案调整，也可作为HIV感染诊断的补充试验，用于急性期/窗口期诊断、晚期患者诊断、HIV感染诊断和小于18月龄的婴幼儿HIV感染诊断。
四、研究结论和对策建议
(一) 研究结论
一直以来,我国高度重视并全力推进反贫困事业,努力争取与困难群众共享经济发展成果。如今,我国的贫困状态发生了转变,由区域贫困转向个别贫困,特别是在城乡一体化的进程中,新时期农村个别贫困问题亟待重视。为此,我国政府于2013年便提出了“精准脱贫、精准扶贫”的反贫困战略并在广大农村地区展开实践。以瞄准精准性为切入点,基于可行能力理论和新福利经济理论,利用CFPS 2012数据,测量农村最低生活保障制度的瞄准精准性,为后续农村低保制度的改革以及反贫困政策的优化提供有力佐证。
综合权衡各地省内平均低保标准、家庭人均纯收入及获得低保情况,可以将样本家庭分为四类:一是贫困且获得低保(正确包含);二是贫困但未获得低保(错误排除);三是不贫困但获得低保(错误包含);四是不贫困且未获得低保(正确排除)。其中,第二和第三种情况为瞄准错误的家庭。通过表2,可以计算出漏保家庭占样本家庭总数的11.22%,泄保家庭占样本家庭总数的10.05%。意味着五分之一的低保资源没有分配给真正贫困的家庭。可通过表3更为明显地看出我国农村低保制度的瞄准精准性(见表3)。
研究发现,我国农村低保制度在实践过程中存在着严重的漏保问题和泄保问题,并且,低保资源的救助原则也没有遵循“越贫困越优先获得保障”的原则。实践中优先保障的是那些容易脱贫或者是处在脱贫边缘的家庭,而真正处于贫困底层的家庭难以获得救助。因此,提高我国农村低保救助制度的瞄准精准性非常必要。要提升我国农村低保制度的瞄准精准性要在体制机制设计、测量框架及方法、实际操作规范性等方面下功夫。
在基于射频的无线能量传输系统中，部署了能量发射器或能量接入点(Energy Access Point EAP)以向分布式用户广播射频信号。为了收获由射频信号携带的能量，每个用户包含能量接收器以执行能量收割，通过该能量接收器将接收到的射频信号转换为能量。接收到的射频信号由整流器转换为直流(Direct Current DC)信号，整流器由二极管和无源低通滤波器(Low-Pass Filter LPF)组成。二极管通常是具有低导通电压的肖特(Schotty)二极管。然后使用得到的直流信号给充电电池充电，存储能量以备将来使用。
其次，一个场景内，需要各式各样，年代和状况各有不同的建筑，这对于保证区域的地价水平有重要作用。区域内需要有大型企业对产业起到引领作用，因此需要高端商业区域；同时区域也需要考虑小型企业、个人工作室的需求，因此需要相对老旧的房屋场所。同样多样化的房屋可以保证地租水平的稳定，减少居民必要支出，释放消费潜力。在许多对文化创意产业的研究中都发现，地租水平是影响文化创意产业发展的重要因素，差异化的地租，对建立多样化人群的社交网络有重要影响。
4.深化科技体制改革，加快形成有利于科技进步和自主创新的体制机制。一是要确立企业技术创新的主体地位。切实增强企业技术创新的动力和活力，引导企业成为技术创新投入和研究开发活动的主体。支持企业建立和完善研究开发机构，鼓励企业以各种形式参与实施国家科技计划。建立为中小企业开展技术创新服务的平台。二是完善科技成果转化机制。深化地方科技体制改革，促进科研力量和产业力量的有机结合，加速科技成果产业化。大力支持科技中介机构的发展。
(二) 对策建议
精准脱贫之路可谓是任重道远。结合农村贫困的新特点,农村低保制度精准瞄准策略应随之调整。
一是尝试将贫困家庭的瞄准测量框架由“收入贫困”转向“多维贫困”。研究发现,单纯靠收入指标作为贫困瞄准的标准存在很大的缺陷和误差。为此,建议纳入多维贫困框架体系,通过识别真正影响农村家庭贫困的显著性因素,构建农村贫困家庭精准瞄准指标体系,从而更好地考虑到目前贫困复杂化的特性。
二是尝试将“贫困排序法”纳入到农村贫困家庭保障中来,这样可以很好地遵循“越贫困越优先获得保障”的原则。这种方式不仅可以保证低保救助的公平性,而且可以保证农村低保制度管理的动态性。三是优化农村低保制度执行的场域环境。拓宽民主公开途径,发动社会组织或社会工作者力量,施行更加独立的民主公开监督方式。
参考文献:
[1] 吴华,韩海军.精准扶贫是减贫治理方式的深刻变革[J].国家行政学院学报,2018(5):143-149.
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ResearchonthePrecisionofAimingattheRuralMinimumLivingSecuritySystemunderthePrecisePovertyAlleviationStrategy
ZHANG Yunnian
(College of Public Affairs, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350108, China)
Abstract:Combining the current characteristics of poverty in China and the background of urban and rural integration, China proposes a strategy of precision poverty alleviation and a strategy for rural revitalization. Based on the aim of precision, based on the theory of feasible ability and the new welfare economic theory, this paper uses CFPS 2012 data to measure the accuracy of the minimum living security system in rural areas. The study found that China’s rural minimum living security system has serious problems of leakage protection and escaping in the process of practice. The rural minimum living security system has a target deviation of more than 70%. It is suggested that the targeting framework of the rural minimum living security system should be shifted from “income poverty” to “multidimensional poverty”. It is suggested that the “poverty ranking method” be included in the protection of poor rural families. At the same time, it is recommended to optimize the field environment for the implementation of the rural minimum living security system.
Keywords:rural minimum living security system; aiming accuracy; precision poverty alleviation
中图分类号：C913.7
文献标识码：A
文章编号：2095-333X(2019)06-0102-04
DOI:10.3969/j.issn.2095-333X.2019.06.027
收稿日期：2019-03-18；修订日期：2019-04-22
作者简介:张云年(1978-),男,福建福州人,福建江夏学院公共事务学院讲师,硕士,主要从事人口社会学方面的研究。
(责任编辑:徐习军 实习编辑：赵世宏)
标签：低保论文; 精准论文; 贫困论文; 农村论文; 制度论文; 社会科学总论论文; 社会学论文; 社会生活与社会问题论文; 《淮海工学院学报(人文社会科学版)》2019年第6期论文; 福建江夏学院公共事务学院论文;