龚颖莉GongYingli；于惊涛YuJingtao
（大连理工大学管理学院，大连116024）
摘要：利用政府采购杠杆推进技术创新，已是发达国家的普遍做法，但目前技术创新与政府采购政策结合起来系统研究的相对还较少。本文分析了政府采购促进技术创新的理论机制，通过对美国与韩国政府采购政策的分析比较，归纳两国政府采购政策的特征，并总结出运用政府采购政策促进技术创新的适用条件，为我国提供借鉴。
Abstract:Ithasbeencommonindevelopedcounctriestousegovernmentprocurementasaleveragetodeveloptechnologyinnovation.Thisarticleanalysisesthemechanismofhowgovernmentprocurementcandeveloptechnologyinnovation,inducesthefeaturesofAmericanandKoreangovernmentsprocurementpoliciesthroughanalysisingandcomparingthem,andconcludestheconditionstousegovernmentprocurementtoimprovetechnologyinnovation,whichcanbeamirrorforChina.
关键词：技术创新；政策；政府采购；市场竞争机制；电子政务
中图分类号：F810文献标识码：A文章编号：1006-4311（2010）02-0005-03
0引言
21世纪，制定符合本国的技术创新政策已成为现代政府的新职责，而利用政府采购杠杆推进技术创新、产品创新和产业结构升级，已是发达国家的普遍做法。随着对自主创新支持政策的不断提出，逐渐对自主创新和政府采购结合进行探讨，但是系统地研究相对还比较少。康宇虹[1]和刘慧[2]等分别阐述了政府采购对科技创新所起的重要作用。李庚寅、周显志[3]提出要在政府采购中明确鼓励技术创新的原则，并将政府采购制度与其他中小企业扶持政策相结合使用。徐焕东[4]提出在政府采购促进自主创新的过程中，需要建立客观公正的自主创新评价与评估标准体系。纵观前人的研究，尽管也有不少学者对各个国家的政府采购政策进行了研究，并将之延伸至对技术创新活动的作用上，但鲜见对不同国家政府采购政策进行对比和阐明政府采购政策适用条件的，因此，本文选取了美国与韩国作为世界最发达国家与新兴市场国家为例进行比较分析，并总结出运用政府采购政策促进技术创新的适用条件，从而对我国提供借鉴作用。
1政府采购促进技术创新的理论机制
一般地，创新产品的市场需求不仅来自于私人机构和个体消费者，也可能来源于政府公共部门。在市场经济发达国家中，政府采购了占GNP15%甚至更多的商品与服务（美国技术创新经济学家纳尔逊认为政府采购的比例为30%-50%）[5]。在作为经济调节杠杆完成国民经济宏观调控功能的同时，政府通过创造一定的市场需求，成为技术创新活动的推进者。政府采购主要通过以下机制驱动技术创新。
1.1降低技术创新的风险
首先，技术创新通常投入较高，市场风险也较高，依靠政府采购合同，企业技术创新获得了可预期的稳定市场，只要企业技术开发成功就能得到持续利润，从而大大降低了技术创新过程中与市场联系的诸多不确定性，也就是降低了技术创新的市场风险。其次，多数企业研发经费有限，如何将其使用在拥有较高价值和市场前景的领域十分关键。作为个体的企业技术创新决策者，由于存在市场信息不对称等情况，无法准确把握技术创新的市场动态，容易导致创新的决策失误。政府采购则能使企业清楚确定政府所需要的创新产品的数量、质量、型号及相关技术要求，使企业的技术创新明确了方向，避免研发投资的低效率，有效降低了创新决策风险。
1.2扶持中小企业
中小企业是技术创新的重要动力。大企业承担了大部分的渐进创新，但在重大创新方面它们高度依赖于外部的创新者和小企业。[6]Anthony在2008年为美国小企业管理局（SBA）所做的报告中，对2002～2006年专利数在15件以上的1293家美国公司进行了调查研究，发现中小企业雇员人均专利数为26.5件，是大企业（人均1.7件）的15.6倍。[7]与此相矛盾的是，中小企业面临着研发资金短缺、科技人员不足等约束，在一定程度上制约着创新活动开展。在政府采购过程中，可通过对大额合同订单的拆分为中小企业参与采购竞标提供机会，并依靠制定明确的招投标法规给予中小企业价格上的优惠帮助其获得采购合同，扶持中小企业的研发活动。
2美国与韩国政府采购政策比较
美国是最早认识到政府采购可以作为有力的工具刺激市场技术创新的国家，也是运用政府采购支持高新技术发展最成功的国家。而韩国是实行政府采购较早的亚洲国家。1966年，韩国成立了政府采购办公室，统一负责对外采购和国内采购、重点工程采购、对企业需要的重要原材料的采购。作为新兴工业化国家，韩国政府采购制度也具有很强的代表性。这两个国家的政府采购政策对技术创新都产生了重要作用，使政府采购成为拉动技术创新需求、推进技术创新活动发展的有效工具。
2.1美国与韩国政府采购政策的相同点
2.1.1建立起严格规范的政府采购制度
美国是较早建立政府采购制度的国家之一。1933年，美国制订了《购买美国产品法》，规定联邦政府在采购货物或签订公共工程委托合同时，原产地制造比率必须超过50%，而且只有在美国产品报价价格高于外国价格25%的情况下，才能向国外采购。美国的其他补充法案也都严格遵守《购买美国产品法》的精神。1992年克林顿上台不久，明确提出把消除阻碍民间创新积极性的政府规章扩大到军事领域，对国防采购制度进行大规模的改革，并在1994年通过了采购合理化法。[8]
韩国对外经贸政策始终采取“限入奖出”的策略，在政府采购方面更是坚持以国内产品、工程和服务采购为主的政策。因此，在韩国的政府采购中，只要国内有同类的产品，且符合用户的要求时，一般不允许对外采购，即便通过国际招标程序完成的政府采购也仅占全部政府采购的一小部分。韩国加入了WTO的《政府采购协议》后，虽然按照协议修改了本国有关政府采购法令的若干规定，逐步开放了本国的政府采购市场，但仍然没有从根本上改变国内市场的保护政策，主要通过对政府采购国际招标的额度进行限制。[9]
2.1.2重视对高新产业的支持
作为重要的市场购销活动，政府采购市场的健康发展在很大程度上能起到鼓励和扶持国内高新技术发展的作用。美国政府采购政策已成为支持高科技产业政策非常重要的组成部分。美国政府对高技术的采购价格高于市场价格，并优先考虑由本国厂商供应，而且份额较大。1994年4月，美国政府决定在5年内重点扶持5个特定技术领域的发展，其中一个主要政策就是：在此期间，政府将耗资90亿美元，以政府采购的形式培育高新技术产品市场。
韩国政府推动高新技术发展的一个颇具成效的做法是通过立法的强制力对高新技术产品实施政府采购制度，如《科学技术促进法》和《科技振兴法》等。韩国法律规定，对尚处于市场发展早期需重点扶持的本国高新技术产品，在性能相近的情况下，即使价格高于国外同类产品，政府仍应优先采购。1983年，公立学校率先购买当时价格昂贵的5000台国产计算机，由此成为推动韩国计算机产业发展的原动力。[10]
2.1.3扶持中小企业技术创新发展
《美国产品购买法》规定，在政府采购项目的国外报价中，只要本国供应商为中小企业，其报价不超过外国供应商报价的12%，则优先交由本国供应商采购。同时，美国地方政府也通过以下优惠计划鼓励中小企业参与政府采购：为中小企业提供政府采购的报价等信息；降低政府采购项目标的的要求，降低中小企业参与政府采购的门坎；制定面向中小企业的政府采购目标。[11]这些优先购买政策和优惠计划极大提高了中小企业技术创新的能力和水平，有利于它们参与市场竞争。
韩国自1996年起就大力支持政府采购机构采购中小企业的产品。当年韩国政府在国内的采购总额为42150亿韩元，其中26690亿韩元是向中小企业采购的，占国内采购总额的63%。[12]政府通过向中小企业大量购买商品和劳务，有力地促进了韩国中小企业的发展。2005年4月，韩国中小企业厅宣布，政府优先购买中小企业开发的产品，同时积极推进修改《中小企业振兴和产品购买促进法》。这有力地促进中小企业生产的新产品打开政府采购市场的销路，使中小企业技术创新得到政府更好的扶持。[13]
2.2美国与韩国运用政府采购政策的差异
纵观美国与韩国运用政府采购来促进自主创新的实践，可以看出它们都成功地运用了政府采购为高新技术产品提供市场需求，帮助中小企业的新产品打开市场从而促进其发展技术创新，最终保护和支持了本国的技术创新活动的开展。与此同时，两国根据各自的国情，灵活运用政府采购政策，也存在一些差异点。
2.2.1政府采购的形式不同
在美国，研发合同制是政府技术采购的一种重要形式，而韩国更加注重直接的政府采购政策。
支持技术创新的政府采购政策主要分为两类：一是与政府采购有关的研究开发政策，主要是指与政府采购或者其他明确阐明的公共目标相联系的政府研究开发计划和研究开发合同。二是直接的政府采购政策。
美国非常重视研发合同制，在此基础上与直接的政府采购政策相结合。研发合同制通常是指政府机关（国防部、宇航局等部门）同有关科研单位（如工业企业的实验室）签订合同，按一定的规格、数量和质量定购所需要的研究研制项目。合同制给承包合同的单位提供大量的科研经费和稳定的市场，有利于科研和生产的紧密结合，保证科研计划按时保质完成。而韩国基本运用的是直接政府采购政策。
2.2.2政府采购的模式不同
美国政府采购历史悠久，是当今政府采购最发达、完善的国家，也是实行混合模式的典型。半集中半分散的混合采购模式是政府采购部门负责部分商品、工程和服务，其他的则由各使用单位自行负责的组织管理形式。
作为联邦制的国家，美国的政治体制特点反映在政府采购制度上便自成两个系统：联邦政府采购和州政府采购，联邦政府采购基于采购性质的不同，明显地形成了民用部门和军事部门两大系统。当然，这两大部门的政府采购有着不同的立法体系和管理制度，其采购方法也有较大差异。混合采购制可能会同时获得集中采购和分散采购的双重利益。集中采购有利于制定和实施统一的采购政策，有利于对高价值和高风险采购进行管理；分散采购则可以保持低价值和低风险采购的灵活性和采购速度。
韩国一直实行公共市场集中采购制度，以统一国内外采购，配合政府各项经济计划，提高行政效率，消除以往各机关自行采购的种种浪费。中央各部门、地方各级政府超过20亿韩元（约2000万人民币），各自治团体超过100亿韩元（约1亿元人民币）的特大型投资项目的招投标及采购管理工作由国家采购厅全面负责，实行集中采购。[14]集中采购制最有价值的地方，就是形成一套公开、公平、公正的新机制，在这个过程中完成了市场经济所需要的制度创新。
3政府采购政策的适用条件
3.1良好的市场竞争机制
竞争是政府采购活动中举足轻重的一环。在政府采购过程中，竞争充分能促成低价中标。如果政府采购存在较强的进入障碍，缺乏竞争，很容易导致受扶持企业的依赖性增强，也会对人们创办新企业、或对新技术的投入发生负面影响。因此各国政府采购成功地促进自主创新的设计中都留出了竞争的空间。
此外，在争取政府采购订单过程中，大型企业由于资金雄厚等因素，可能对采购信息产生垄断，并凭借其技术实力和专业化水平挤压中小企业，从而使中小企业在信息、报价竞争中处于劣势。为了帮助有资质的困难企业有效参与竞争，美国在扶持中小企业参与政府采购方面在法律上作了相关规定。小企业法第8（a）条款授权美国联邦小企业署SBA管理困难企业承接政府采购合同。SBA可以就供应、服务和施工合同同联邦机构谈判，然后将其分包给困难企业。
3.2发达的电子政务
无论是为了坚持竞争还是为了提高政策的运行效率，都必须建立起先进有效的信息公开披露机制。政府采购具有垄断性、信息的不对称性及招标过程的不确定性，人们对这些特性的了解必须通过信息的观察、整合、处置及传递，尽量地化解信息的不对称性。因此，促进政府采购健康发展的重要手段是建立先进有效的信息系统。通过这个信息系统，无论是民众还是决策者都能够充分了解市场信息，从而避免信息不灵而导致的决策失误。
美国电子化政府采购广泛采用以网络技术为核心的信息化管理手段，注重对本国政府采购市场进行有效保护，采购流程公开、透明，人性化服务等措施，进一步提高了政府采购部门为用户服务的质量。设计合理的采购系统能帮助调研，使购买自动化，并加速了工作流程。公共事务管理部门（GSA）清楚地认识到电子采购的作用，通过它的web入口，管理着14000份合同和400万个项目。在线商品目录使购买者可以在不同的商家间对商品作出比较和选择，如果购买项目高于2500美元，系统会强制要求购买者比较和检测三个不同供应商的商品报价目录[15]，这实际上是强化购买者的知情权和选择权。
韩国电子化政府采购系统建成后，韩国所有的政府采购市场参与者只要进入互联网，就能够在任何地方进行交易。韩国电子化政府采购系统提高了采购项目的透明度，降低了交易成本。韩国2005年一年通过电子化政府采购系统共节约交易成本45亿美元。此外，由于信息即时披露、在线自动交易，使得政府采购活动非常透明。由于电子投标十分方便，原来3万美元以下的自由交易合同现在也开始采用竞争性的投标方式，招投标参与者数量增加了3倍以上。[16]
4结论
通过对美国与韩国的政府采购政策分析可知，运用政府采购政策促进技术创新，必须建立起严格规范的政府采购制度，并重视对高新产业的支持和扶持中小企业创新的发展。同时，这种做法适用于有良好市场竞争体制的环境中，而发达的电子政务也是使其有效运行的重要因素。
参考文献：
[1]康宇虹.政府采购在支持科技自主创新中的功效分析[J].经济研究导刊,2009(11)：255-256.
[2]刘慧.政府采购对科技创新具有巨大推动作用[J].中国政府采购2005(11)：10-12.
[3]李庚寅,周显志.中国发展中小企业支持系统研究[M].经济科学出版社,2003.
[4]徐焕东.运用政府采购杠杆促进自主创新[J].中国政府采购,2005(11)：14-17.