浙江省台州市温岭市住房和城乡建设规划局大溪分局317500
摘要：随着现代城市逐步发展，城乡规划是我们整体发展的基础，也是城乡治理主要方面，而我们知道城乡治理也是我们城市治理的重要层面，所以我们有必要去探索一下城乡规划中所在的实施问题与情况，如何更好地协调与发展城乡综合治理能力建设平台，是我们现代城乡规划重要课题，也是重要发展之路。
关键词：城乡规划；城乡综合治理
1存在的主要问题
与社会管理方式相适应，城乡规划作为政府行为，其核心的作用未能得到全面发挥。主要体现在：
一、城乡规划的作用未得到充分认识
长久以来，城乡规划只被认为是空间规划，是建设性的规划，因此在规划内容中，更多重视建设性的内容，重视建设项目的安排，而较少关注宏观的、协调性的规划内容，甚至是要到进行建设时才被认为需要编制规划，或者热衷于对近期要进行建设的地区进行规划，或者在规划中只关注建设项目的评价。正由于对城乡规划作用认识的局限性，城乡规划难以与政府的管理结构与方式、市场的运行和调节、市民的利益诉求等紧密结合，在城乡建设和发展过程中缺乏必要的手段来发挥全面的作用，直接影响到城乡建设和发展的有序开展。同时，由于规划制定过程仍然以政府内部讨论为主，难以建立未来发展的社会共识，从而在规划实施中带来社会利益协调的困难。
（2）城乡规划作用发挥的手段和机制不完善
正是由于对城乡规划作用的片面认识，城乡规划始终缺乏有效调配社会利益、实行宏观调控的手段和机制，对空间管制的实行也缺乏全面的保障。城乡规划中的各项安排、规定实际上都涉及到空间资源的配置以及各种利益的调整，由于缺少相应的手段和机制，无法对建设总量及其时序安排、各类开发建设的利益平衡、开发建设所引发的各种利益关系改变等进行直接干预，由此导致规划作用难以得到发挥。
（3）城乡规划的制定和实施并非只是规划部门的职责
城乡规划涉及到城乡发展的各项要素，涉及到城乡发展的方方面面，其编制和实施也应该是社会各方共同参与进行的。社会各类组织、机构、团体和个人
所做出的决定、安排等等发展决策性行为都有可能影响到城乡规划的实施。但我们往往将城乡规划的制定和实施看成是城乡规划行政主管部门的事务，即使是人大或其常委会对城乡规划实施状况的调查也往往只关注规划行政主管部门的审批工作，而在对其他部门或其他事项进行视察或执法调研的过程中，也不关注这些部门和事项与城乡规划实施的关系。
（4）政府、市场、社会各方未将城乡规划作为其行动的纲领
城乡规划是城乡未来建设和发展的总体安排和行动纲领，其内容涉及到城乡社会的各组成要素，并且也是由政府、市场、社会各方共同行动而实施的。由于城乡规划缺乏综合协调的手段和机制，因此难以有协同社会各方行动步骤的能力，从而就出现如马路因敷设市政管线而不断重复开挖的现象，新建城区缺乏公共交通和学校、菜场等配套设施的问题，新城区建
设出现零星、分散的“羊拉屎”状态，旧城区改造房管部门修房子、各类市政公司负责设施改造从而导致各类管线混乱、互相不符合安全规定、改造工程分开进行而扰乱居民生活等等。同样，城乡规划实施管理基本依循申请—审批的方式，对各类建设和开发行为难以进行时序控制和资源、利益的调配，导致建设遍地开花，城乡建设难以发挥整体效益。
（5）规划的内容和方式尚未与国家治理方式等很好地衔接
以上问题的出现很重要的原因在于，现有的城乡规划在内容、方式和实施管理上与社会治理方式缺少衔接。这里至少包括两方面的内容，而这两方面又相辅相成，从而导致规划作用的发挥受到损害。首先，是在国家管理的组织、管理的内容和方式中，城乡规划并未被很好地结合进来，并未被作为城乡社会管理的基础和工具，各项管理的制度及其机制仍各行其是，甚至排斥城乡规划在其中发挥作用。另一方面，城乡规划领域也缺乏与社会管理框架的协调统一，缺少应对各种不同治理结构和方式的作为，固守统一的标准模式来应对各地的社会经济状况和执行能力差异，有时甚至出现对立的状况。规划通常将自身领域独立开来，仅在自身领域内部寻求完善，导致许多改革与治理结构和方式相脱节。
2对策与政策建议
（1）充分发挥城乡规划作用，提升国家治理体系和治理能力的现代化应充分认识城乡规划在国家治理体系中的作用，将城乡规划作为国家治理体系的组成部分纳入现代治理的结构和能力建设之中，成为城乡治理的重要途径和手段。
城乡规划所涉及的空间资源配置、空间利益分配以及规划的事先确定等特征，使城乡规划具有城乡发展和建设行为的全社会协同平台的作用。城乡规划的制定可以为社会提供一个有关未来发展和建设的共识，为未来的发展和建设行为提供一份共同遵守的“社会契约”。就政府而言，城乡规划既是未来发展和建设的公共政策，也是未来发展和建设过程中的宏观调控依据和手段，是维护城乡有序发展和建设的工具。就市场而言，法定的城乡规划成果为未来发展和建设提供了相对确定性，从而消解了未来预期中的不确定因素，同时也是与建设性行为相关的市场规则，为其建设和未来使用及其价值提供保障。就广大市民而言，城乡规划既是各类公共利益和个体利益诉求的表达结果，也是维护各类权益的手段。因此，在深化改革和国家治理体系和治理能力现代化建设的进程中，应当充分发挥城乡规划的作用，从机制、体制上将城乡规划纳入到国家治理体系结构和治理能力的建设之中。
（2）充分重视规划作为政府、市场、社会的公共契约的作用
城乡规划作为国家治理体系的重要组成部分，其核心就是要将城乡规划的制定看成是社会公共契约的订定，将城乡规划的实施看成是社会公共契约的执行。这是城乡社会有序发展和建设的重要保证，也是国家治理能力的重要体现。城乡规划涉及到空间资源和利益的分配与调配，空间资源和利益是市场经济体制下社会调控的重要基础。在规划的制定过程中，政府、市场和市民针对未来发展的可能与预期，对未来发展和建设达成共识，这种共识不仅包括对未来的愿景，也包括实现愿景的行动步骤，从而形成有关资源配置和利益分配的方案，缔结起政府、市场和社会共同遵守和执行的公共契约。国家治理体系和治理能力建设应当充分认识城乡规划的这一性质，从提升治理能力的角度，将城乡规划作为重要的组成部分完善相应的治理结构和制度、机制，赋予城乡规划更多操作的空间，力保城乡社会的和谐发展。
（3）充分重视规划制定和实施中各方的协同
国家治理体系和治理能力现代化，既需要重塑政府、市场、社会的作用边界，也需要建构政府、市场、社会之间的协同作用关系，这是保证治理体系有效运行、提升治理能力的重要方面。
从整体上看，要进行有效的社会治理，除了治理结构的完善之外，很重要的一点就是全社会有对未来发展的共识，只有在此基础上，才有可能展开治理活动。城乡规划涉及城乡发展的各个方面，通过空间配置和安排能够将各类发展愿景落实为具体的安排，从而为城乡发展的各个要素提供综合性的平台。当然，在城乡规划制定的过程中，应当有相应的制度安排和机制建设，既能保证各方的共同参与，表达各自的利益诉求，同时又能使各方从公共的、整体的利益出发进行协调。因此就需要在治理体系和制度建设的过程中，充分重视相应的协调机制和决策机制的建设，从而保证结果的合理与效率，并且应考虑到政府和市场所拥有的强势地位，充分保障弱势群体的话语权和最后的决策权。
因此，除了空间安排和设计之外，城乡规划应该有更多的直接调控社会利益的权力和手段，这样，既可以保证城乡规划有关空间安排和设计的内容得到全面实现，保证城乡建设和发展的有序进行；又能对城乡规划所做出的建设和发展安排而导致的利益损益进行再分配，有助于城乡建设和发展过程中保持和促进社会稳定与和谐。
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