山东省单县自然资源和规范局274300
摘要：文章认为，宅基地使用权作为是特有的独立的用益物权，适用的现行立法规定较为零散，存在一定的缺陷。因此，需要采取措施对现行制度进行完善。
关键词：宅基地使用权；用益物权；物权
由于城镇规划的需要，一些土地由集体所有转为国家所有，原有的宅基地使用权由集体土地使用权转为划拨的国有土地使用权，居民虽然从农村居民转变为城镇居民，仍然享有宅基地使用权，此时宅基地使用权的客体为国有土地，而《物权法》却忽略了这一现象的存在。宅基地使用权受法律保护，在行使权利时不得妨碍公共利益和他人的合法权益等我国宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得转让、不得出租，宅基地使用权人享有的权利仅限于占有和使用。
一、宅基地使用权制度的现存的问题
1、法律规范少，效力层次低，社会实用性差《物权法》虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定，但也仅只有四条的内容，并且延续了过去的政策，没有跟上社会发展的脚步。尤其是在对待对宅基地使用权的流转问题上，现行立法采取了严格的限制政策。但是根据现阶段经济的发展，人们对一项财产的需求已经不仅仅局限为使用价值，更重要的是财产的交换价值，何况并不是所有农民都靠宅基地来满足其居住需求，有些农民在拥有宅基地的同时在城镇购买了房屋，人们对于宅基地的需求不再仅限于占有、使用，他们需要通过转让、抵押、出租、出借等形式来发挥财产的更大的价值，得到更大的收益。而我国法律规定将宅基地使用权仅限定在占有和使用上，禁止转让、抵押、出租，限制了其效用的发挥。
2、登记制度不完善《物权法》第155条：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”该条对宅基地使用权的登记提出了要求，但是现行法中没有规定宅基地使用权的登记机关，很多房地产及其产权产籍归属不明，房屋所有权和宅基地使用权管理混乱。同时，由于法律禁止宅基地使用权的流转，致使宅基地使用权人在转让使用权后不对宅基地使用权进行转让登记，为产权纠纷埋下了隐患，同时造成了司法和管理的困难。
3、宅基地管理混乱，“一户多宅”现象严重村民使用宅基地是无偿的，这必然诱使一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地。再加上宅基地使用权管理制度不健全，出现了农民超标准建房，建了新房也拒不交出闲置宅基地，村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地的问题，与此同时又有些农户分不到宅基地，出现了明显的宅基地分配不公的现象。而且，虽然我国法律禁止城镇人到农村购买宅基地，但现实中确实也存在着大量的城镇居民到农村购买宅基地的情况，给本来就很紧张的集体土地资源又增加了压力。这样原本想保护集体财产，却无法有效地保护集体及农民的财产权益，反而使宅基地的管理更乱了。
4、宅基地使用权的物权效用受到了限制《物权法》在第十三章确定了宅基地使用权具有物权性质，却同时限制了其物权效用的发挥，将宅基地使用权仅确定为占有和使用，禁止转让、抵押、出租，使宅基地使用权不能充分发挥其效用。这一限制不符合市场经济的要求，没有体现出效益优先的价值取向。宅基地不能抵押、入股，不能以其他合理的手段进行流转，农民融资困难，这样一种对农民居住的基本保障措施却严重阻碍了农村经济的发展和农村居民生活水平的提高。
二、完善宅基地使用权制度建议
1、制定《宅基地使用权法》构建一个完整的宅基地使用权的法律体系是完善宅基地使用权制度的前提。我国宅基地使用权缺乏法律依据，应仿照《城市房地产管理法》制定一部完整的、系统的《宅基地使用权法》，详细规定宅基地使用权的概念、取得方式、内容、行使、消灭、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款。
2、建立完善的宅基地使用权登记制度我国目前的不动产登记制度存在多个登记机关、多头登记的问题，即由国土管理机关、房产管理机关、矿产管理机关及林业管理机关等，分别负责不动产物权或准物权的登记，没有一个统一的、与行政管理脱钩的不动产登记制度。宅基地使用权的登记问题也深受其害，带有浓厚的行政意味。孙宪忠先生认为，从实质主义登记原则、公示要件主义原则出发，不动产登记机关应该是司法机关，而不是行政机关。我国宅基地使用权的登记机关应该与行政管理相脱钩，统一到县级人民法院，同时应明确登记与否并不影响宅基地使用权转让合同的效力，只是不能对抗善意的第三人。
3、建立宅基地使用权的无偿使用与有偿使用相结合的制度“无偿使用”针对的是“一户一宅”的规定，“有偿使用”则专指对“一户一宅”以外的宅基地进行收费，换句话说就是只对多占、超占的宅基地的使用进行收费。这样，既考虑了国家减轻农村居民负担的政策，又能够约束多占、超占宅基地的行为，利于土地资源的节约。
4、建立宅基地使用权交易市场，全面发挥宅基地使用权的物权效用
放宽宅基地使用权人的身份限制，非本农村集体经济组织成员的人可以通过转让、承租等非申请的方法获得宅基地使用权；对超占、多占的宅基地的使用要缴纳使用费；通过立法，明确规定宅基地使用权可以单独出租、出卖、抵押、赠与及入股等，并同时规定通过以上方法丧失宅基地的不得再申请宅基地；如果移转的宅基地属于原使用权人多占、超占的宅基地的，移转后的宅基地使用权人仍需向集体经济组织缴纳多占、超占宅基地使用费；宅基地使用权的取得、变更及消灭，都必须到县级人民法院进行登记，不登记不能对抗善意的第三人；建立宅基地使用权流转市场，规范流转行为，对采用非法手段进行暗箱操作的要进行严惩；明确规定不论宅基地使用权辗转于谁手，宅基地的所有权仍归本集体经济组织所有，使用权人应无条件接受集体组织的管理。