（广西民族大学，广西南宁530006）
基金项目：广西民族大学2017年研究生教育创新计划重点项目“民族地区行政案件集中管辖设点研究”（gxun-chxzs2017051）结题成果，本项目获广西民族大学研究生教育创新计划资助。
摘要：为解决“法院地方化”问题，我国进行了行政案件相对集中管辖制度改革，民族地区法院也积极探索，形成铁路法院、地域集中及地域与案件类型相结合三种集中管辖模式。由于民族地区具有特殊性，现行相对集中管辖制度暴露出诸多问题。建议民族地区行政案件集中管辖制度改革应秉承民族思维，实行一审行政案件由“中级人民法院统一管辖、地方设置行政派出法庭”的管辖制度，同时加强民族地区法官的培养、完善配置措施，推进民族地区行政法治建设。
关键词：民族地区；行政诉讼；集中管辖
1.问题的提出
行政诉讼是行政相对人不服行政机关的行政行为向人民法院提起的诉讼，主要目的是保障相对人合法权益、督促行政机关依法行政，行政诉讼的开展对我国行政法治建设具有重要意义。但近年来，行政机关干预司法机关审理行政案件问题逐渐暴露出来，且日益严重，为破解这一问题，2013年1月4日，最高人民法院发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖改革试点，并在2014年《行政诉讼法》明确了关于集中管辖的规定。但民族地区的行政诉讼司法实践相对于非民族地区有特殊性，对民族地区进行行政案件集中管辖时，应充分考虑其语言、习惯等方面的特殊性，将其与非民族地区有区别的对待。故本文在考察民族地区行政案件相对集中管辖相关实践情况的基础上，对民族地区行政案件集中管辖问题进行研究，提出在民族地区行政案件管辖制度改革的相关建议。
2.民族地区行政诉讼相对集中管辖的基本模式
2.1铁路法院模式
2.2地域集中模式
地域集中模式指在一个中级人民法院所辖的区域范围内，选定一个或者几个基层人民法院作为集中管辖法院，管辖本辖区内其他基层人民法院的行政诉讼案件。地域集中模式典型地区为贵州的黔西南布依族苗族自治州、黔东南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州。以黔南布依族苗族自治州中级人民法院为例，其辖区内为三个集中管辖法院：都匀市人民法院、龙里县人民法院、独山县人民法院。其中都匀市人民法院管辖原福泉市、瓮安县、独山县、龙里县和三都县人民法院管辖的一审行政诉讼案件；龙里县人民法院管辖原贵定县、惠水县、长顺县和罗甸县人民法院管辖的一审行政诉讼案件；独山县人民法院管辖原都匀市、荔波县和平塘县人民法院管辖的一审行政诉讼案件。黔南布依族苗族自治州实施相对集中管辖后，司法管辖区域与行政区域的有限分离，在一定程度上有效避免了案件审理中的行政干预，法官的办案压力减轻，独立性增强，司法公信力得以提升。
2.3地域集中与案件类型集中结合模式
行政案件相对集中管辖改革开展后不久，吉林省高级人民法院率先根据最高人民法院的要求，并结合全省行政审判工作实际，于2013年4月18日发布《关于确定行政审判专项试点法院的通知》，将延边朝鲜族自治州中级人民法院及部分基层法院确定为行政案件相对集中管辖试点法院。延边朝鲜族自治州采用的是地域集中与案件类型集中结合模式，即首先确定两个管辖法院——延吉市法院和敦化市法院，但并不是其他基层法院的所有行政诉讼案件都交由这两地法院关系，需进一步根据案件类型确定哪些案件由集中管辖法院管辖，比如巧春市、和龙市人民法院的行政诉讼案件中，只有当地政府为被告的行政诉讼案件才交由延吉市人民法院审理。
3.现行民族地区行政案件相对集中管辖存在问题及原因分析
3.1存在问题
民族地区因其民族性特点，在实行行政案件相对集中管辖制度过程中，除存在普遍性问题，还存在较一般地区突出且特有的问题。
3.1.1行政案件量偏少
我国改革行政诉讼管辖制度，实行行政案件相对集中管辖，其目的之一就在于解决原有管辖制度下各基层法院普遍行政案件数量少、行政审判队伍闲置问题，使各基层的零散案件集中于一个或几个法院审理。然而，如贵州省黔南布依族苗族自治州从2015年开始实施对行政案件集中管辖制度，截止到2016年6月该州共受理一审行政诉讼案件489件，这三个基层法院行政案件数量虽较以往快速增长，但主要是因为其管辖了原本其他法院管辖的案件，而全自治州受理的行政案件总数较以往并无显著增长，仍远远少于非民族地区案件数量。因而，行政案件集中管辖制度即便在民族地区推行，案件量偏少问题依然突出。
3.1.2集中管辖法院的确定存在不合理性
现行行政案件相对集中管辖制度的三种模式，根据地域及案件类型这两个标准确定集中管辖法院。黔南布依族苗族自治州以地域标准选定都匀法院作为行政案件集中管辖法院之一，并由都匀法院管辖三都水族自治县的行政案件。都匀市作为黔南布依族苗族自治州的下辖区，对涉及布依族、苗族的行政案件自然更为了解，而不甚了解涉及水族的行政案件。故，由都匀市法院管辖三都水族自治县的行政案件显然存在一定不合理性。而在全国行政案件相对集中管辖的改革中，存在诸多由非民族地区基层法院管辖民族地区或者一类少数民族地区基层法院管辖另一类少数民族地区的行政案件，而这些地区在确定集中管辖法院时未充分考虑民族地区及少数民族特殊性，集中管辖法院的确定存在一定不合理性。
3.1.3诉讼、审判均存在不便利之处
虽然行政案件相对集中管辖制度使司法管辖区划与行政区划分开，在一定程度上能保障司法审判权依法独立行使，但却给相对人参加诉讼、法院审判带来不便。对相对人来说，民族地区多为偏远山区，其到所在县法院本就十分不便，而行政案件管辖制度改革使之须到其他县区进行诉讼，对相对人就更加不便；另外，相对人去往其他县区参加诉讼，增加其交通费、食宿费等费用的支出，加重了经济负担。因而在很大程度上影响相对人的诉讼积极性，也使得行政案件数量始终偏低。对法院来说，审判不便主要体现在：第一，集中管辖法院与非集中管辖法院未形成良性互动的协调机制，致使两者工作对接不畅、随意性大，增添当事人诉讼负累，浪费司法资源；第二，集中管辖法院对跨区管辖范围情况陌生，及时准确结合民族地区特殊情况审理案件存在一定困难，影响审判效率与审判质量。
3.1.4民族地区法官匹配不足
民族地区相对集中管辖法院随着行政案件数量上升，所需行政判案队伍势必增多。实际上，行政法官人事体制调整在集中管辖与非集中管辖的法院之间并未形成协调机制，集中管辖法院依然限于院内调整，致使办案法官压力增加，影响行政审判效率。而民族地区行政案件本就少于一般地区，改革后非集中管辖法院的行政庭基本处于空闲状态，易导致人员流失，诸如延边州龙井法院行政庭庭长辞职的现象不在少数。此外，民族地区很少配置有当地少数民族的“双语”行政法官，即便在实行管辖制度改革后，民族地区法院对这一情况也未引起重视，使法官无法更好地解决民族地区行政争议。
3.2原因分析
3.2.1文化因素
文化是民族的血脉，是人民的精神家园。长期以来，民族地区形成了各自民族的传统文化风俗，深刻影响着其生产生活各个方面。民族地区的少数民族均有本民族传统自治和纠纷解决机制，法治观念不强。所以，少数民族民众一旦与行政机关发生行政争议，更多是依靠本民族传统文化进行解决，很少通过法律手段。此外，少数民族语言作为民族文化的载体，是民族文化的重要组成部分。民族民众日常生活交流使用本民族语言居多，而法官语言不通则影响了民族民众起诉的积极性。虽然民族地区推行了行政案件相对集中管辖制度，但由于未考虑民族文化的独特性，管辖制度改革效果不明显。
3.2.2地理因素
我国民族地区多是偏远山区，道路崎岖，交通十分不便。如黔南布依族苗族自治州都匀市法院跨区管辖5个平行区划的一审行政案件，距离最近的福泉市城区也有60公里，最远的瓮安县更是达到100多公里。而每天往返于集中管辖法院地与非集中管辖法院地之间的公共交通极为有限，甚至有些民族地区因地形地势因素，各地之间根本未开通往返的公共交通，相对人只能通过各种方式绕路换乘才能到达集中管辖法院所在地。
3.2.3经济因素
经济基础决定上层建筑。由于自然条件和历史发展的制约，与东部沿海地区相比，民族地区经济条件普遍落后、经济基础依然薄弱，经济发展水平明显滞后。一方面，民族群众经济生活水平普遍不高，实行行政案件相对集中管辖制度，不但增加诉讼成本，加重经济负担，也降低了诉讼积极性；另一方面，民族地区总体经济水平不高，行政案件集中管辖法院所能获得的资金支持有限，能用于改善行政案件管辖制度改革问题的资金则更少，因此也在一定程度上影响管辖改革的实效。
4.完善民族地区行政案件管辖制度的建议
4.1从民族地区实际出发，树立民族性思维
众所周知，民族地区和非民族地区在民族传统文化、环境条件、民众思想基础等方面存在诸多差异，这决定了在民族地区推行行政案件管辖制度改革必须要树立民族思维。一方面，民族地区行政案件主要是涉及民族民众与行政机关之间的纠纷呈现一定的民族性。由此，在行政案件管辖制度改革的过程中，要准确把握民族地区行政案件的特征，充分认识、了解后从民族地区实际情况出发，设置符合民族地区特性的行政案件管辖制度；另一方面，由于民族民众长期受其民族文化影响，形成了民族文化思维和行为模式，故与行政机关发生纠纷时，其依旧本能地依靠民族传统方式或者私力解决争议。因而民族地区法院需要充分了解当地传统民族文化，将对行政案件集中管辖制度的宣传融入到民族音乐、戏剧、节日等各种艺术方式中，使民族民众对该制度实现从认知到认同再到信任的转变。
4.2中级人民法院管辖一审行政案件，建设基层行政派出法庭
基于民族地区的民族性特征，以及民族地区行政案件集中管辖制度存在的特有问题考量，应在建立“行政审判司法管辖区域与行政区划适当分离的管辖制度”的基础上，注重民族地区的特殊性，减少民族民众的诉讼负担和民族地区法院的司法成本，均衡各法院的行政审判力量。综上，民族地区法院行政案件管辖制度的基本改革思路是：取消所有基层法院对行政案件的管辖权，统一由中级人民法院受理第一审行政案件；当然，为解决民族民众诉讼困难的问题，可以通过立法形式确定中级人民法院拥有在其管辖范围内设立行政派出法庭的权力，充分利用各地基层法院的行政庭资源并改造成中级法院的行政派出法庭，负责受理原本各基层法院管辖的一审行政案件。这样既能很好地达到“行政审判司法管辖区与行政区划适当分离”的目的，又能贴合民族地区实际情况，不增加民族民众诉讼负担的同时，积极整合行政审判资源，最大限度地实现审判的公正。
4.3加强行政审判队伍建设，完善管辖法院民族法官配置
构建“中级人民法院管辖、派出基层行政法庭”的第一审行政案件管辖制度改革，在其推进和实践运行的过程中，仅仅依靠制度本身是不够的，还必须要建立相关配套措施，才能充分发挥其作用。因此需要从加强行政审判队伍建设的角度推进行政案件管辖制度改革。一者，由于民族地区多地处偏远山区，交通不便，经济较为落后，行政法官的专业素质及审判能力有限。因此，民族地区法院应加强行政审判队伍建设，定期开展专业培训并进行考核，提升行政法官专业审判能力。二者，民族地区的少数民族有独特的民族传统文化与习俗，这在一定程度上影响行政案件的审判进程。对此，应增加行政法官对当地民族风俗习惯的了解，确保法官在审判过程中对相关民族风俗习惯有充分的敏感性，同时还可以培养熟悉当地民族语言的“双语”法官，或适当配置有当地民族身份的法官，以此增强民族民众对法官的认同感与信任感，增加判决的公正性和可接受性。
参考文献
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作者简介：李希（1993—），男，广西民族大学法学院研究生，研究方向：行政诉讼法；
许焕霞（1993—），女，广西民族大学法学院研究生，研究方向：行政诉讼法；
杨阳（1994—）女，广西民族大学法学院研究生，研究方向：行政诉讼法。