基于信息通信技术在促进经济发展、维护国家安全等领域中发挥的关键作用，许多国家都围绕网络空间制定了相关政策。目前，学界虽然不乏对于网络空间政策的研究，但大多都是集中于网络安全战略、网络自由理念和网络治理规则等议题中的某一领域，缺乏整体性的网络空间政策概念。实际上，各种网络空间议题是紧密关联相互影响、对应的，只有建立统一的网络政策研究体系，才能对网络空间政策进行全面系统的研究。本文首先介绍了网络空间政治化概念，这是网络空间成为政治系统和应用一般性政治系统理论分析网络政策的基础；然后回顾了网络空间主要议题的政治化进程，这是制定网路空间政策的重要背景和基本条件；最后界定了网络空间政策的概念、组成和特点。
一、网络政策形成基础——网络空间政治化
随着电子电磁技术的广泛应用，网络空间日益成为连接人员、科技、时空和信息的新地缘政治空间。信息技术与政治权力的相互促进，网络权力与传统权力的深层融合，引发了网络空间的政治化过程。
（一）网络空间政治化概念。1996 年2 月，网络自由主义的布道者——约翰·派瑞·巴洛在其《网络空间独立宣言》中宣称，网络空间是不受权力干涉的完全自由领地,①John Perry Barlow,“A Declaration of the Independence of Cyberspace”,http://www.ideobook.com/38/declaration-independencecyberspace/（上网时间：2019年8月31日）这一主张在当时得到了广泛的响应。随着主权国家的政治军事安全与经济社会发展对于网络空间依赖程度的日益加深，网络空间已经成为各国政治、经济、军事、文化等各领域的战略支撑。网络空间的议题也不再仅限于纯粹的技术问题，越来越多的非技术问题萌生出来，并从国际政治舞台的边缘议题加速演变为国际政治热点议题，尤其是网络安全、网络自由和网络治理三大内容迅速政治化，并成为一个显性国际政治议题。
经济增长收敛性是指在封闭的经济条件下，对于一个有效经济范围的不同经济单位，初期的静态指标和其经济增长速度之间存在负相关关系，即落后地区比发达地区有更高的经济增长率 （刘强，2001）［21］。将其应用于能源领域，β收敛是指某地区能源强度的增长速度与其能源强度的初始水平呈负相关关系，分为绝对收敛和条件收敛两种。绝对β收敛是假设不同地区具有相同的外部条件，如经济发展程度、技术水平、产业结构等，随着时间的推移，所有地区的能源强度都将收敛于相同水平；条件β收敛是将外界因素纳入到模型中，探讨外界因素对能源强度收敛的影响。因而，本文通过建立条件β收敛的模型来探讨产业转移对能源强度收敛的影响。
本着“远来都是客”和对“独在异乡为异客”的同情，不得不说，日常执法中，我们可能对于异乡人多少都会客气些，也会更有耐心：出门在外，都不容易；咱们执法工作更要将心比心，换位思考。
从国际层面看，“政治化”是指非政治性议题政治化并进入世界政治议程的现象，包括两层含义：一是赋予政治性的过程，二是获得政治性的结果，分别对应英文“politicize”和“politicization”两词。②Daniel Goldrich,“Political Organization and the Politicization of the Poblador”,Comprarative Political Studies,1970,No.3,p.178.具体来说，“政治化”至少包括三个阶段，它们呈现逐步递进的关系：第一，技术性议题被纳入世界政治议程，如2007 年亚太经合组织领导人第15 次非正式会议把气候变化问题列为一个重要议题，并发表《悉尼宣言》，阐述了各个成员就此达成的共识。第二，实施“挂钩”政策，为技术性议题国际合作的开展设置政治条件，把技术性议题当作解决政治问题或实现政治目的的手段。第三，技术性议题领域成为国家间利益博弈的对象和权力的竞技场，其本身完全转化为一个国际政治问题。如果用字母T代表一项议题的技术性，P 代表其政治性，那么上述三个阶段的关系可以简单地表述如下：第一阶段（T＞P）；第二阶段（T=P）；第三阶段（T＜P）。③刘建伟、余冬平：“试论网络空间的政治化”，《国际关系研究》，2013年第6期，第119—131页。
随着冷战结束和全球化时代的到来，世界面临的全球性问题日益增多，在人口、环境、气候、移民等国际公共问题中，网络问题尤为引人瞩目。正如李侃如（Kenneth Lieberthal）和彼得·辛格（Peter W.Singer）所言:“在中美双边关系中，没有哪个议题像网络安全一样快速升温，并且在很短的时间内造成了种种摩擦。”①[美]李侃如、[美]彼得·W 辛格：“网络安全与美中关系”，布鲁金斯学会，2012年2月，第vi页。网络空间作为一种公共空间，其最初的运行管理体系并不包括国家行为体，网络技术的协议标准等起初都是由非国家行为体所决定，网络问题似乎应该归属于非政治化的技术范畴。网络空间的地缘政治属性，网络空间安全化的影响，以及美国对于网络霸权的追逐加速了网络空间的政治化进程。
通过改造自然科学的系统理论，戴维·伊斯顿建构了用于分析社会政治和公共决策现象的一般性政治系统理论。该理论的出发点是社会成员对于政治权威结构的心理欲望和态度，在此基础上，形成了作为政治系统输入的需求和支持。①“政治系统理论”，https://wiki.mbalib.com/wiki/政治系统理论(上网时间：2019年8月31日）将一般性政治系统理论应用于网络空间，其出发点是网络空间行为体对网络空间权力资源的利益分配主张和治理模式选择。网络空间政治系统调节、转换、决策和执行的内容，是网络空间行为体的不同需求和价值取向。网络空间政策作为网络空间政治系统的输出，是对网络空间行为体不同需求的实际反馈。网络空间政策的演变体现了网络空间作为一个政治系统的更新和迭代。
在室外，空气中感觉到一种期待。我抬头望向天空，感觉到一股头晕目眩，漆黑的天空像一条铺在天穹上的毯子。不见月亮，不见星辰。它们肯定就在我们的上方。
网络空间安全化的需求促进了网络空间政治化进程。根据巴瑞·布赞的安全化理论，一个问题被安全化意味着它被当作“存在性威胁”提出，需要采取紧急措施，并证明这些措施固然超出政治程序正常限度但仍然不失为正当。③[英]巴瑞·布赞、[丹麦]奥利·维夫、[丹麦]迪·怀尔德著，朱宁译：《新安全论》，浙江人民出版社，2013年，第32—36页。对于网络空间来说，安全化就是网络空间威胁被指定并采取措施的过程。随着社会对网络空间的依赖程度日益加深，网络空间脆弱性愈发凸显，安全威胁更加复杂多元，战略家和安全政策的制定者为了建立或维持网络空间的优势，面对网络威胁时能够先发制人，刻意推动网络空间安全化，通过宣传网络战争、网络恐怖主义、黑客攻击等现实威胁，让民众为网络安全担忧，从而为出台各种网络战略树立必要的假想敌。从这一角度看，网络空间经历了非政治化到政治化再到安全化的过程。④蔡翠红：“美国网络空间先发制人战略的构建及其影响”，《国际问题研究》，2014年第1期，第40—53页。
美国对于网络霸权的追逐为网络空间政治化提供了动力。作为互联网的发明者，美国利用其长期以来在网络空间形成的巨大影响力，推行网络霸权主义。网络空间霸权包含多个维度：技术资源上的管理权、规范协议上的制定权、意识形态上的话语权和网络军备上的制网权。针对美国进攻性的网络战略，其他国家只能通过联合国大会等各种双边多边场合进行抵制抗议，这促使网络议题成为国际关系领域的热门议题。此外，为保护自身在网络空间的权益，各国纷纷效仿美国出台网络战略文件，通过种种手段应对来自网络空间的各种挑战。正是美国对网络霸权的追逐以及来自各国的反应，促使网络空间政治化愈演愈烈。⑤刘建伟、余冬平：“试论网络空间的政治化”，《国际关系研究》，2013年第6期，第119—131页。
任何一个理论的传播都离不开大众媒介，“人类有了某种媒介才有可能从事与之相适应的传播和其他社会活动。”麦克卢汉说：“正是传播媒介在形式上的特性——它在多种多样的物质条件下一再重现——而不是特定的讯息内容，构成了传播媒介的历史行为功效。”［1］148“媒介是理论传播的助推器和重要载体。传播媒介大致有两种含义：第一，它指信息传递的载体、渠道、中介物、工具或技术手段；第二，它指从事信息的采集、加工制作或传播的社会组织。”［1］147
二、网络空间主要议题的政治化过程
网络空间的政治化是依附于网络议题进行的，下面将围绕网络安全、网络自由和网络治理三大议题分析网络空间的政治化进程。
（一）网络安全议题。冷战结束后，各国对于安全问题的关注领域不断拓展。除了传统政治、经济、军事等领域，各国也开始将目光投向网络空间的安全问题。随着网络信息技术的广泛应用以及各国在安全领域研究的不断深入，网络空间已经成为国家间博弈的新领域。近年来，各国政府都开始关注网络安全问题，将维护网络安全提升到国家战略的高度。⑥杜雁芸：“美国网络霸权实现的路径分析”，《太平洋学报》，2016年第2期，第65—75页。
第一，网络安全相关性。网络空间具有多重安全相关性，首先是军事安全相关性。互联网前身阿帕网的建立背景就是冷战中的军事安全，用于防止美国全国指挥系统在单一中心被苏联核武器摧毁之后陷入瘫痪。时至今日，网络军事化进程不断推进，美俄等大国围绕制网权展开激烈博弈，很多国家积极组建网络部队，竞相研制网络武器。①杜雁芸：“网络军备控制为何难以施行？——基于客观层面视角分析”，《国际论坛》，2015年第2期，第1—6页。其次是非军事领域的安全相关性。实际上，几乎所有传统领域中的安全威胁因素，都会通过与信息技术的结合转变为对网络空间乃至现实空间构成严峻挑战的新问题。随着网络空间渗入到政治、经济、文化、生活的方方面面，人类社会对于网络的依赖程度不断提高，电力系统、运输系统、金融系统等关键基础设施都面临着网络攻击、网络犯罪等各种形式的网络安全威胁。
某卷烟材料厂经营材料包括滤嘴棒定向加工、烟草废旧物资挑选整理。污水来源有3项：一为爆珠车间生产污水，约每天10t，含石蜡油1%；二为纸箱车间的油墨清洗水，约每天1t，COD浓度约4000mg/L；三为香精提取线清洗用水，废水特点是水量小，浓度高，含有生物碱和酚类等，同时还有些机油[1-3]。本项目处理水为3种污水的混合污水，总量约每天30t。本方案进出水水质如表1所示。
医院的收支平衡，不仅需要对外进行调整，对自身内部的调整同样很重要，内部控制，不难理解，主要针对单位内部进行掌控，主要包含对单位的资产进行保护，以此来实现医院的正常运转；对会计信息进行监督，保证其真实性；对医院发展进行实时监督，确保医院能够正常稳定发展，总之，医院若想在外部具有竞争力，就需要大力加强内部控制，攘外必先安内。公立医院内部对财政预算进行统筹规划，制定相应政策，要求医院全体人员严格执行，并派专人时刻进行监督、控制，然后对本公立医院今后的财政预算进行估值，制定明确的财政目标，充分让财政方面对医院的统筹规划作用发挥出来，为医院今后的良好发展奠定基础。
第二，网络安全的定义。网络安全（Cyber Security）又称为网络空间的安全（Cyberspace Security），被定义为保障网络空间中所存储信息的保密性、完整性和可用性，而网络空间存储信息的真实性、可核实性、不可抵赖性以及可靠性也可以纳入网络安全的框架内。②Alexander Kilmburg ed., National Cyber Security:Framework Manul,NATO Cooperation Cyber Defense Centre of Excellence,2012,p.10.不同的组织机构基于不同的视角，对于网络安全有着不同的解读。如国际电信联盟的定义是：“网络安全是用以保护网络环境和机构及用户资产的各种工具、政策、安全理念、安全保障、指导原则、风险管理方式、行动、培训、最佳做法、保证和技术的总和。”③“Defination of Cybersecurity”,http://www.itu.int/en/ITU-T/studygroups/com17/Pages/cybersecurity.aspx（上网时间：2019 年8 月31日）美国在1999 年国家安全战略报告中首次使用了“网络安全”一词，之后发布的多份网络安全主题的战略文件都没有明确界定这一概念，这表明美国政府对网络安全的认识始终处于变化中。实际上，美国的网络安全战略经历了保护关键基础设施安全、监视控制特定内容信息流动、准备跨界行动以积极防御乃至塑造全球网络空间信息内容的演进过程。④沈逸：“美国国家网络安全战略的演进及实践”，《美国研究》，2013年第3期，第30—50页。
政治化进程使网络空间成为政治博弈的新舞台，网络空间行为体围绕着以网络安全、网络自由和网络治理为代表的网络议题展开了多层次的网络权力竞争。不同的政府、机构或组织为维护各自网络空间利益和实现相应网络目标制定了大量相关政策。
在传统国际关系理论研究中有一种高政治与低政治的二分法，一般认为尽管二者都关注权力跨国界的分配与运作，但高政治主要关注对国家存亡至关重要的军事、外交、战略等议题，而低政治主要关注对国家存亡不那么紧要的经济、社会、文化等议题。网络空间不仅承载着世界各国、广大公众的巨大利益与潜能，而且重新塑造着各国国家安全的边界和维度。当网络犯罪、网络攻击、网络战争等越来越直接地关系到公众权益乃至国家利益之时，网络安全也继国防安全、政治安全、经济安全、金融安全之后成为国家综合安全体系中的又一重要内容，网络空间的属性已然越过了低政治层面，而愈加明显地向高政治范畴靠拢。⑥檀有志著：《国际话语权视角下中国公共外交建设方略》，中国社会科学出版社，2016年，第150—160页
其一，网络空间政策的概念。从一般性政治系统分析论出发，戴维·伊斯顿认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，制定公共政策的目的是对全社会的价值作有权威的分配。③[美]戴维·伊斯顿著，马清槐译：《政治体系——政治学状况研究》，商务印书馆，1993年，第122—123页。相应的，网络空间政策是关于网络空间资源如何分配的决定。网络政策作为网络空间政治系统运行的重要环节，必然要服从和服务于政治系统的意志、利益、任务和目标。从国家意义上说，网络空间政策是国家根据其对外战略、国家利益和网络空间发展情况，确定、规范为通过网络空间平台促进其国家利益、实现国家发展目标而从事相关活动的目标、原则和行动方针。
第一，美国政府“网络自由战略”。美国“网络自由战略”的形成过程主要包括克林顿·希拉里国务卿的两次网络自由主题演讲和2011 年5 月出台的《网络空间国际战略》。2010年1月，克林顿·希拉里引用美国前总统富兰克林·罗斯福在1941年发表的“四大自由”演讲,把连接自由——政府不应阻止人民与互联网、网站或彼此连接——称为第五大自由。①Hillary Rodham Clinton,“Remarks on Internet Freedom”,https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/01/135519.htm（上网时间：2019年8月31日）2011 年2 月,希拉里又公开宣称,美国将承诺支持互联网自由,像保护其他方面的人权一样来保护网络人权,包括表达、集会和结社自由。②Hillary Rodham Clinton,“Internet Rights and Wrongs:Choices&Challenges in a Networked World”,https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2011/02/156619.htm（上网时间：2019年8月31日）2011 年5 月奥巴马政府出台《网络空间国际战略》，承诺把保护基本自由、隐私和信息自由流动作为核心原则，以应对互联网发展带来的挑战。③The White House,“International Strategy for Cyberspace:Prosperity,Security,and Openness in a Networked World”,https://obamawhitehouse.archives.gov/ sites/ default/ files/ rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf（上网时间：2019年8月31日）围绕网络自由，美国国务院采取了一系列政策举措：首先，在价值观的引导下，形成国际、国内的网络价值观同盟，排斥他国的网络价值观；其次，通过强调互联网信息的自由流通，反对其他国家的互联网公共政策，阻止他国在网络空间行使主权，进而把美国的权力和利益拓展到他国的网络空间。④鲁传颖：“奥巴马政府网络空间战略面临的挑战及其调整”，《现代国际关系》，2014年第5期，第54—60页。
第二，“网络主权观”与“网络自由观”的博弈。面对美国企图通过“网络自由战略”侵蚀他国主权，强化在意识形态领域渗透控制的险恶用心，以中俄为代表的新兴国家和广大发展中国家为保障自身国家安全，捍卫国家的独立性，提出了“网络主权观”，强调网络主权是国家主权在网络领域的自然延伸，是国家主权在网络领域的体现与表达。⑤程卫东：“网络主权否定论批判”，《欧洲研究》，2018 年第5期，第61—75页。“网络主权观”自提出之后呈现出由弱到强的发展趋势，越来越多的国家表现出对“网络主权”的认可，网络空间的发展以及网络规则的制定越来越避不开“主权”问题，网络主权已经成为解决网络空间国际利益冲突的基本原则，推行网络主权符合绝大多数发展中国家的利益，符合时代发展潮流。⑥朱诗兵、张学波、王宇、刘韵洁：“世界范围内网络主权的主要观点综述”，《中国工程科学》，2016年第6期，第89—93页。美国企图利用网络自由为网络空间建章立制、掌握制网权的目标受到挑战。
实际上，网络空间是否拥有主权在国际上早有定论。2003 年，联合国提议召开的信息社会世界峰会早就明确指出了“制定与互联网相关的公共政策属于一国主权范围”。2013年6月，联合国信息电信政府专家组通过的第三次报告决议中也有相关内容：“国家主权和源自主权的国际规范和原则适用于国家进行的信息通讯技术活动，以及国家在其领土内对信息通讯技术基础设施的管辖权。”2015年7月，这一政府专家组再次在报告中指出应“尊重各国在网络空间的主权”。这说明在联合国层面“网络主权”理念已被认可和接受。美国官方从未表态赞成“网络主权观”，因为这与其主张的所谓“网络自由观”相悖。然而，美国民间也不乏对网络主权概念的拥护。2016 年2 月29 日，美国智库战略与国际研究中心举办了题为“中国的‘网络主权’提议：起源与影响”的专题研讨会。该中心资深副主任与战略技术项目主管刘易斯博士表示，互联网治理理应被纳入国家主权的适用范围。⑦蔡翠红：“网络地缘政治：中美关系分析的新视角”，《国际政治研究》，2018年第1期，第9—37页。
第三，美国政府“网络自由观”的摇摆转变。事实上，由于网络生态变化和总统自身意识形态偏好的影响，美国政府对其宣扬的“网络自由观”也处在摇摆转变之中，这种变化起源于奥巴马的第二任期，美国政府制定了各种法律法规来对网络空间进行管理，如2016年2月9日，奥巴马总统宣称在对网络安全环境进行了7年的观察之后，决定推行“网络安全国家行动计划”，⑧The White House,“Cybersecurity National Action Plan”,https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/02/09/fact-sheetcybersecurity-national-action-plan（上网时间：2019年8月31日）这从侧面体现出了美国政府的“网络主权观”。特朗普上台后，从具体政策法令上动摇了对网络自由的支持。2018 年6 月11 日，美政府正式废止了奥巴马政府通过的《开放互联网法令》（Open Internet Order），该法令要求互联网服务提供商公平对待互联网上的所有信息，其代表的“网络中立”规则被视为言论自由的基础，废止该法令意味着互联网服务提供商可以任意屏蔽某些信息源或者降低某些信息的流通速度，从而影响控制网络信息的自由传播。①“Net Neutrality in the United States”,https://en.wikipedia.org/wiki/Net_neutrality_in_the_United_States#cite_note-186(上网时间：2019年8月31日）
（三）网络治理议题。随着网络安全问题的兴起和美国实施网络自由政策引发的政治博弈，网络空间问题逐渐成为影响国家间基本互信与正常交往的一大阻碍。为此，网络治理，包括互联网治理、网络安全治理和应对网络犯罪问题等，成为国际政治学者所关注的重要问题。②Abraham D.Sofaer,David Clark,Whitfield Diffie,“Committee on Deterring Cyberattacks:Informing Strategies and Developing Options for U.S.Policy”,National Research Council,2010,pp179-206.
第一，网络治理的概念。确定网络空间治理的概念内涵首先要辨析两组关系：网络治理与互联网治理的关系以及网络治理与全球治理的关系。互联网作为网络空间的重要组成部分，容易把互联网治理等同于网络空间治理。实际上，互联网治理是政府、私营部门和公民社会对原则、规范、规则、程序和项目的应用，以塑造互联网的演变和使用。③Working Group on Internet Governance(WGIG), Report of the Working Group on Internet Governance,June 2005.尽管互联网治理是网络空间治理的核心，但它仅仅是网络空间治理的一个子集。全球治理（Global Governance）是一个社会学或国际关系术语，是指为了解决超出单一国家或地区的某一问题，而由各国进行政治协商以共同解决的方式。随着全球化的深入发展，包括环境、生态、资源、气候等在内的许多问题的解决都非单一国家政府所能及，④Committee for Development Policy of United Nations,“Global Governance and Global Rules for Development in the Post-2015 Era”,June 2014.从这个角度看，网络治理又是全球治理的子集。
第二，网络治理的分歧。与信息革命历经从互联网时代到网络化时代的演进进程同步，网络空间治理经历了最初合作为主到当前利益分化、竞争加剧的过程。网络治理课题早期最初集中于信息技术标准制定、信息基础设施合作等。随着信息革命步伐加速，网络空间治理的重要性提升，其内涵不断深化，各国由此产生的矛盾分歧日益凸显。⑤鲁传颖：“试析当前网络空间全球治理困境”，《现代国际关系》，2013年第11期，第48—54页。网络治理的分歧源自网络空间归属于全球公域还是国家主权之争。全球公域（global commons）本来是一个自然地理概念。国际自然保护同盟在1980年的《世界自然保护战略》中将南极、海洋、大气层和气候指定为全球公域。⑥唐双娥：“保护‘全球公域’的法律问题”，《生态经济》，2002年第8期，第71—72页。这一概念被带有浓厚军事背景的新美国安全中心（Center for a New American Security）借用发展，成为美国近期维持其霸权地位的重要理论学说。全球公域起初仅包括海洋、天空和太空三方面，后来又将网络空间包括在内。⑦Lynn,III,William F,“Defending a New Domain:The Pentagon’s Cyerstrategy”,Foreign Affairs,September 2010,pp.97-109.美国的战略目标是通过在全球公域建立霸权，攫取这些没有明确国家属性空间的资源和权力；同时限制竞争对手进入公共空间，获取政治、经济、军事资源。⑧Barry R.Posen,“Command of the Commons:The Military Foundations of US Hegemony”,International Security,2003,Volume 28,No.1,pp.5-46.相对的，国家主权说则强调网络空间的主权属性。主权国家既有促进网络空间发展、维护网络空间稳定、保护网络空间安全的职责，也有依法对网络空间行使管理、打击网络犯罪、保护信息隐私的权力。因此，网络空间不是所谓的全球公域，它是国家主权的重要组成部分。⑨Council for Security Cooperation in the Asia Pacific,CSCAP,“Ensuring a Safer Cyber Security Environment”,May 2012.
网络治理的分歧主要体现在治理模式、治理平台两个方面。在网络治理模式方面主要有多利益攸关方（Multi-Stakeholder）和政府主导的多边主义两类观点，美国、英国等国家属于第一类，中国、俄罗斯等国家属于后一类，而一些新兴经济体如巴西、印度、印度尼西亚等则被认为是摇摆国家。⑩蔡翠红：“网络地缘政治：中美关系分析的新视角”，《国际政治研究》，2018年第1期，第9—37页。治理模式的不同导致各国在网络空间治理平台选择上的巨大差异。政府主导型治理模式的支持者倾向于在联合国框架内寻求解决方案。联合国副秘书长彼德·朗斯基（Peter Launsky）指出，“网络问题是需要大家集体解决的挑战之一，而联合国是一个应对全球挑战的平台，因此网络问题需要由联合国来解决”；①“网络安全是全球挑战，要由联合国来解决”，http://www.chinadaily.com.cn/hqzx/2013-06/27/content_16675235.htm(上网时间：2019年8月31日）多利益攸关方治理模式的支持者主张绕开联合国，建立新的国际网络空间全球治理方案。2011 年美欧开始推动的“伦敦进程”（London Agenda）是这一主张的重要体现，在经历过伦敦会议、布达佩斯会议和首尔会议后，该进程已初步显现出其在国际网络空间治理领域的巨大潜力。②鲁传颖：“试析当前网络空间全球治理困境”，《现代国际关系》，2013年第11期，第48—54页。
第三，网络治理的基础——网络权力。网络权力可以被定义为对包括基础设施、网络、软件和人类技能在内的一系列资源的占有、配置或使用。这些资源能将以电子设备和计算机为基础的信息的创立、控制和通信相互联结起来。③查晓刚、鲁传颖：“评约瑟夫·奈的网络空间治理机制复合体理论”，http://www.siis.org.cn/Research/Info/654(上网时间：2019年8月31日）与传统陆海空天空间不同，网络空间具有倍数效应，能够发挥杠杆作用，使其他空间内权力和财富的获取依赖网络空间的优势得以放大，使用网络权力不仅可以在网络空间内,而且能够在网络空间之外的其他领域取得利好结果。④Joseph S.Nye,“Cyber Power”,Paper,Belfer Center for Science and International Affairs,Harvard Kennedy School,May,2010,pp.1-30.在约瑟夫·奈看来，网络空间治理的众多领域（包括信息自由、信息隐私、知识产权保护等议题），是围绕信息的生产、流通、存储、加工等操作形成的，本质上是对信息资源的配置和使用。⑤Robert O.Keohane,Joseph S.Nye,“Power and Interdependence”,International Organization,Vol.41,No.4,Autumn,1987,pp.725-753.此外，约瑟夫·奈基于对网络权力和行为体的考察，把网络权力分为强制性权力、议程设置权力和塑造偏好的权力三个层面，分别被国家、高度结构化的组织，以及个人和轻度结构化的网络所拥有。⑥[美]罗伯特·基欧汉、[美]约瑟夫·奈著，门洪华译：《权力与相互依赖》，北京大学出版社，2012年，第250页。网络空间虽然是建立在统一的技术标准上的公共空间，但信息资源由谁掌握，使用方法由谁引领与各个国家的网络权力息息相关，网络治理的分歧涉及到对网络空间的主导管理以及对网络以外空间的影响，必然引发网络空间的权力和利益争夺。
在中国经济发展的征途中，民营企业始终活跃在第一线。这次进博会，他们带着“广结良缘”的诚意而来，带着寻觅的眼光在每一个品牌间流转，怀揣着各自的采购清单与合作意向，在这次盛会上与异国他乡的企业“喜结良缘”。而随着一张张合作意向采购订单的签出，中国的国家形象也在悄然而变。
三、网络空间政策的定义与特点
第三，网络安全议题政治化。评判某个问题政治化的基本标准是该问题是否成为国际谈判的重要内容,以及是否制定相关的国际规则。进入新世纪以来,网络安全问题在中美互联网论坛、欧洲委员会、上海合作组织、联合国大会等无论是地区、双边还是多边场合都成为一项重要议题，多项倡议、决议以及各种成果文件被通过，以促进国际社会重视网络安全威胁并展开合作。除此之外,东盟、欧盟、八国集团、美洲国家组织和经合组织等也都设立了网络安全工作组。⑤Abraham D.Sofaer,David Clark &Whitfield Diffie,“Cyber Security and International Agreements,Proceedings of a Workshop on Deterring Cyber Attacks:Informing Strategies and Developing Options for U.S.Policy”,https://www.nap.edu/read/12997/chapter/13#187（上网时间：2019年8月31日）
（一）从政治系统的视角认识网络空间。由于缺乏严格的政治化概念和一般性的政治化框架，对于广泛存在的全球公共问题政治化现象并没有形成系统的研究方法，对于“政治化”的研究仍聚焦于单一领域的政治化现象。例如，关于气候变化问题，麦科莱特（Aaron M.McCright）将企业游说、社会运动的组织动员、科学家的政治行为，以及立法与行政部门的举动，视为气候变化问题政治化的内容。⑦Aaron M.McCright &Riley E.Dunlap,“The Politicization of Climate Change and Polarization in the American Public’s Views of Global Warming,2001-2010”, The Sociological Quarterly,2011,Vol.52,pp.155-194.在国内政治学中，政治化被视为“个体政治意识形成以及个体政治参与的一个连续体”。⑧Roberta E.Koplin,“A Model of Student Politicization in the Developing Nations”, Comparative Political Studies,1968,Vol.1,p.374.政治意识是进行政治生活的基础，政治参与是展开政治活动的体现，在政治行为主义倡导人戴维·伊斯顿（David Easton）看来，“政治学是研究人的政治生活，由于政治生活是一种行为系统，所以政治学必然以政治生活所构成的政治系统为分析单位”。⑨“政治系统”，https://baike.baidu.com/item/政治系统(上网时间：2019年8月31日）网络空间行为体的政治意识和政治行为，通过政治化过程增强了网络空间的政治属性，将网络空间改造成一个政治系统，使其成为应用一般性政治系统理论分析的对象。
为保障经济的持续增长，美国政府不仅投身于现在，同时着眼于未来。科技创新作为经济增长的关键因素，其未来的发展方向被美国政府高度关注。具体来说，美国政府以包容性经济建设为基础，在确保不同背景的美国人都能获得创新型发展带来的机遇和资源的同时，不仅强化先进制造业的优势地位、全力推动制造业的创新网络建设，而且大力投资未来产业、鼓励开放性创新、积极抢占未来科技高地。
（二）网络空间政治化的推动因素。先天和后天的地缘政治属性是网络空间政治化的基础。互联网的诞生本身就是地缘政治的产物，是冷战期间美苏地缘政治斗争的结果。美国曾希望通过阿帕网（互联网前身）防止其信息指挥系统遭受苏联的核攻击，互联网也因此被称为“冷战的孩子”。如今，网络空间虽然与最初的阿帕网有所区别，但其地缘政治属性与生俱来。蔡翠红认为，网络空间组成架构的地缘属性、网络空间活动主体的地缘属性，以及主权国家在网络空间日益上升的权力，构建了网络空间的地缘政治属性。②蔡翠红：“网络地缘政治：中美关系分析的新视角”，《国际政治研究》，2018年第1期，第9—37页。
从国内层面看，网络空间政策确定了国内各利益相关方关于网络空间利益的分配方法。利益和利益关系是一切社会活动的基础，政府的基本职能就是对利益以及相应的义务进行社会性分配，公共政策就是政府进行利益分配的形式和手段，衡量公共政策是否有效的关键在于是否能实现利益最大化。④高国希：“制度公正与政府责任”，《文史哲》，2008 年第6 期，第145—148页。不同的国家为促进自身网络空间的安全和发展，从创新投入、网络人才、网络设施、网络治理、网络安全等方面制定了不同的网络政策，引领政府、企业和科研机构携手推动网络空间技术和产业的发展。
（二）网络空间政策的概念组成及分类。伴随着网络空间的政治化过程，网络空间成为大国博弈的新舞台，围绕网络空间发展权、主导权，各国制定了一系列网络空间政策，包括从概念、结构和分类三个层面界定的网络空间政策。
中美媒体有关“一带一路”倡议报道中的介入资源分析 ………………………………… 辛 斌 吴玲莉（6.1）
（二）网络自由议题。网络与自由、民主和人权等政治理念的结合是网络空间政治化的另一个重要体现。基于全球互联的基础设施和开放包容的逻辑架构，在未采取限制措施的情况下，网络本身的无边界特性使得信息可以从任何地点沿着任何路径自由流动，这形成了技术意义上的网络自由。通过与现实空间中的言论自由等价值理念挂钩，美国政府把网络自由改造为“一种普世权利”，包括“网络上的表达自由、集会自由和结社自由”。在后冷战时代，为了控制国际互联网的政治传播，推销美式价值观，促进美国公共外交，美国政府形成了一整套“网络自由战略”，并将其作为美国全球战略的信息化辅助手段和信息心理战措施。⑦阚道远：“美国的‘网络自由’战略及其对策”，《江南社会学院学报》，2011年第13期，第39—41页。
从政治系统的视角认识网络空间，不仅可以进行传统的权力结构性分析，还可以进行流程和机制性分析。②王浦劬：“一般政治系统理论基本特点刍议”，《科学决策》，2010年第8期，第1—8页。网络空间作为一个政治系统，是多个政治流程的叠加，包括将对于网络安全的利益偏好、网络治理的意向动机、网络自由的意识形态等欲望态度转换成为需求的流程，将需求转换为各种网络议题主张的流程，将不同网络议题的主张转换为系统输入的流程，将输入转换为约束性决策的流程，将输出反馈于网络行为体的流程，这些流程共同构成了网络空间政治系统内外部行为互动过程和信息流动的全流程图景。此外，网络空间作为一个政治系统，也是多种机制的映射体现，包括网络空间行为体的需求和支持的表达机制；传统现实空间的政治环境与网络空间的信息沟通机制；网络空间的决策输出和执行机制；网络空间决策的反馈机制和反馈反应及其调整机制等。
从国际层面看，网络空间政策主要体现了主权国家关于网络空间的利益诉求和权力主张。网络空间作为一种信息空间，不仅对一个国家的舆论、意识形态及社会政权稳定发挥着巨大影响力，而且是未来全球发展新主线——数字经济的重要载体，对经济结构优化和生产力效率提升将发挥重要推动力。网络空间已成为世界主要大国为获得绝对安全和利益权力而角斗的新型战场，网络空间衍生出来的信息权力已经成为国家综合实力和国际影响力的构成要素，主要大国为获取网络空间技术优势和话语权展开了激烈竞争，制定了各种网络空间政策。
其二，网络空间政策的组成。如果把网络空间当作政治系统，那么网络政策就是通过社会行为来实现相关政治思想的复杂系统，网络政策包括三个主要部分：政策主体、政策客体（政策对象）和政策体系。网络空间政策存在的前提假设是：为了实现期望的政治、经济、文化和军事等目标，政策主体对网络空间采取的直接或间接干预是必需的。网络空间政策的作用方式是政策主体通过战略指导和政策手段作用于政府机构、私营机构和科研机构等网络空间利益相关方，促进网络技术的创新发展和广泛应用，让网络空间在经济增长、社会发展以及国家安全中发挥更大作用。
网络空间政策主体是网络空间行为体，包括政府、国际组织、非政府组织等，如果把政府当作政策主体，网络政策可以定义为政府为支持网络技术的发展以及利用网络技术促进经济社会发展维护国家利益而采取的所有措施的集合，这些措施包括战略规划、法令、条例、计划、资金投入和组织建设等。政策客体包括网络空间的运行机制，网络空间的发展规律，网络空间与经济发展和国家安全的相互作用机制。政策体系包括政策目标和基本原则，实现目标的行动方案和政策工具，以及政策发挥作用的机制。网络政策的目标是根据国家发展的需求和面临的挑战以及网络空间发展对社会的影响趋势确定的。网络政策工具包括促进网络技术发展和推动网络技术应用的手段，主要有：战略和规划、直接的财政支持政策和间接的引导政策等。网络政策的制定是一个过程，包括政策制定、政策执行和政策评估三个阶段，在每个阶段中都有不同的参与主体，发挥着不同的作用。
其三，网络空间政策的分类。从不同的角度出发，可以对网络政策进行不同的分类，本文选取网络空间政策的实施对象这个角度进行分类。网络政策的实施对象既包括技术性意义上的“物”，又包含社会文化意义上的“人及其行为”，前者是指支撑网络空间运行的，由传输设施、交换机和路由器等设施组成的物理架构，后者是指进行网络技术创新发展应用的不同组织和个体，及其在网络空间与政治经济文化等领域之间产生的互动行为。①那朝英、庞中英：“网络空间全球治理——议题与生态化机制”，《学术界》，2019年第4期，第64—74页。不同的网络议题、行为主体及行为方式之间的差异决定了互动行为的复杂性，对互动行为形成的规律性认识是网络政策制定和实施的依据。
第六，学霸寝室浓厚的学习氛围具有外溢效应。学霸们的集体优异表现会受到老师同学的更多关注。一些学校往往会组织学霸寝室介绍经验，让其他同学从中受益。也有一些上进心强的学生会主动向学霸寝室靠拢，融入学霸团队，逐渐成为团队的一员，虽然他们不是学霸寝室的编内成员，却能受到学霸寝室氛围的感染。总体而言，学霸寝室的外溢效应在有组织的宣传中能让更多学生受益，受益者虽是非特定的、但可能数量更多，对建设优良学风的效应能体现得更为充分。
作为现实空间的镜像，网络空间是一个复杂的政治系统，网络政策的目标对象你方唱罢我登场，这导致网络政策也是纷繁复杂，很难将所有网络政策进行穷尽式分类，只能采取抽象分类的方法。在1981年到1989年领导了TCP/IP架构开发的戴维·克拉克提出了网络空间四层模型：物理基础设施层；由代码组成的逻辑层；信息内容存储、传输和转换的信息内容层；由分别扮演不同角色和功能的行为体、实体和用户组成的人类社会层。据此可以将网络空间政策分为网络空间物理基础设施相关政策、网络空间基础逻辑架构相关政策、网络空间数据应用内容相关政策、网络空间基本行为规则相关政策等四类。
（三）网络空间政策的特点。其一，网络空间政策的整体性。尽管网络空间政策可以分为很多种类，不同类别的网络政策往往针对某一特定问题制定实施，但网络空间政策之间却是相互关联和影响，形成一个整体。网络空间政策的整体性体现在多元政策主体协同、多层网络议题共进、多种政策手段融合，最终形成网络空间政策的整体协同作用。首先，不同于现实空间中国家行为体的单一主导性存在，网络空间行为体呈现多元化。政府、私营部门和公民社会等多元主体在相互依赖和利益共生的基础上，基于各自擅长的手段和路径，通过功能互补、信息共享、资源流动等互动合作，形成针对不同网络议题的包含各种层次的网络空间政策体系。其次，由于网络空间议题处于不同层次，每种议题都具有不同议题属性，而议题属性与相应的网络空间政策关系紧密，单独使用一项政策实现所有网络议题的统一管理是不可能实现的。与此同时，这些议题之间又不是完全独立的，而是存在交叠、联动的嵌套关系。所以，必须分领域、分议题、分层次，采取正式与非正式结合的政策形式，一方面需要结合各议题的特性建立个性化的网络政策，另一方面，又要强调网络政策的整体性，形成网络空间政策的有机复合体系。
其二，网络空间政策的国别性。不同国家为维护各自网络空间利益，争夺网络空间的话语权和规则制定权，展开了激烈的博弈，网络空间政策显示出清晰的国别性。许多国家已经整体地提出了各自的网络安全战略或网络空间建设计划，其涉及政策体系、组织架构、技术保障、合作实践以及文化建设管理等多个层面，在制度上设计了一张覆盖国内到国际的联动实施办法，旨在更好地维护国家在网络空间的根本利益。通过研究各国网络空间战略的指导理念、行动原则及具体措施可以发现，不同国家的网络空间政策根据各自国情、社情、网情的不同有着不同侧重点和政策手段目标。以网络治理议题为例，各国都提出了在网络空间的政策主张，以美国为代表的西方网络强国支持“多利益相关方模式”，以中国为代表的发展中国家则更倾向于政府主导，主张通过联合国加强网络空间治理。欧盟虽然也倡导多元主体治理模式，但在政府角色方面和美国的立场不同，认为政府与其他行为体一样，都是网络空间全球治理的平等行为体。①那朝英、庞中英：“网络空间全球治理——议题与生态化机制”，《学术界》，2019年第4期，第64—74页。总体上看，各国对网络空间本身属性、网络权力性质、网络行为准则和网络资源分配有着不同认知，导致网络空间政策主张存在分歧，其背后折射出的则是各国在网络能力、网络文化、网络理念上的差异和差距。②鲁传颖：“试析当前网络空间全球治理困境”，《现代国际关系》，2013年第11期，第48—54页。
2018年6月25日，自然资源部下发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号），针对批而未用土地和闲置土地问题，提出了五点政策措施。一是推进土地利用计划“增存挂钩”，即在分解下达新增建设用地计划时，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标。二是规范认定无效用地批准文件，即要求各地对已经合法批准的用地进行清查，清理无效用地批准文件。三是有效处置闲置土地。四是做好批而未供和闲置土地调查确认。五是加强“增存挂钩”机制运行的监测监管。
其三，网络空间政策的演变性。一般政治系统理论的预设分析对象是政治系统与环境之间的互动行为及其变化，是政治系统决策和政策的形成和调整。③王浦劬：“一般政治系统理论基本特点刍议”，《科学决策》，2010年第8期，第1—8页。网络空间政策作为一般性政治系统理论的分析对象，也符合政治体制改革变迁的动态演变性。网络空间政策的演变性体现在政策主体、政策客体和政策系统三个方面。首先，网络空间政策的政策主体是不断演变的，国家层面上，目前发挥核心作用的是以美国为代表的西方大国及网络新兴国家，但随着网络空间吸纳的资源越来越多，会有更多的国家共同参与改变现存的网络空间权力格局；非国家层面上，不适应技术发展趋势和外部环境的私营机构无法长久占有、维持网络权力，不断会有新网络空间行为体取而代之。总之，网络政策主体的新旧更替将会是常态。
就网络空间政策客体而言，网络技术的发展和网络空间的拓展，将影响网络空间的运行机制规律，重新塑造网络空间与经济发展和国家安全的相互作用机制，其结果是网络行为体之间由于网络空间利益上的不平衡出现新的矛盾与冲突，这些引发了网络空间政策客体的演变。
就网络空间政策体系而言，随着网络空间自身的发展以及网络政策效用的发挥，一方面部分网络空间议题和网络政策目标会解决、实现，从而引起相关网络政策基本原则的调整，以及实现相应目标的行动方案和政策工具的改变，另一方面会有新的网络空间议题浮现出来，由于网络政策主体之间的动态博弈，以及网络空间议题处于动态的相互影响中，网络政策体系将始终处于动态演变中。
（责任编辑：黄丽梅）
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