田翔（中国人民公安大学继续教育学院2008级法律文秘专业，北京100000）
摘要：文章主要对地方行政首长任命权的划分进行了分析。
关键词：地方行政首长；任命权；划分
政府是人类社会运用权力来解决人类事务的组织手段，但在一个规模较大的社会中，其权力不可能仅由一级行政组织来行使，由此产生的政府也不可能是唯一的一级行政组织，而是由不同级别的政府组成一个政府体系。在我国这样一个单一制国家内，按照集权的需要，处于金字塔顶端的中央政府要对下级政府进行强有力的控制，而控制地方行政首长的任用权无疑是中央控制地方最有力的手段。然而民主的发展又要求各级政府内的人民能够通过选举来决定本级行政首长的人选，此时便出现了行政首长任用权的纵向分配的问题。同时我们也应看到，共产党在我国以执政党的面貌出现，国家的一切事务均在党的领导下进行，这样从横向上如何配置同级党委与人民代表大会间行政首长的任用权也值得我们关注。
1纵向分权——“以官治官”与“以民治官”的博弈
中国自古以来就形成了以中央集权为特征的多级政府体制，为了巩固这样一个地域极为广阔、拥有众多民族的大国，中央政府通过直接任命、罢免官吏的方式来构建“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的局面，比如秦代以郡县制取代分封制，汉初贾谊的“众建诸侯而少其力”的“削藩”治安之策。封建君主通过对官吏仕途的掌握来维护国家的统一，既然官吏的无限荣耀都来自于皇恩浩荡，那么官吏的唯一任务和终极目标就是对皇帝誓死效忠，以求自保或加官进爵①。而即便是“天高皇帝远”的边远地区，也会形成“皇权与绅权的共治”而一旦中央丧失了对各级官吏的有效控制，便会出现政局动荡，国家四分五裂的状况，比如唐朝末年的藩镇割据。
中央对地方人事上的强力控制不仅体现在历史上，也体现在新中国建国后一系列政策的实施中，由这些政策而形成的趋于稳定的政治格局便是我们今天研究纵向人事任用权划分的社会背景。从政权巩固的效果看，由中央直接控制地方行政首长的任命，在一定时期内的确可以形成统治稳定，但能否达到“长治”则很大程度上取决于“治国”的成败，而这种“以官治官”的制度有着其不可弥补的弊端，没有从下而上的监督，很难真正做到“选贤与能”。高层领导任命官员的依据就是他的政绩，但问题在于，官员是否有政绩，领导很难有亲身体验因为他不可能是其下级管理的对象，而我们所说的“政绩”就是指官员在他所管理的地方做了多少好事，当地人得了多少利益。因此让领导去发现贤能与否已经隔了一层，且上级和下级的距离越大、层次越多，就越难获得准确信息。因为监督者的人数很少，并且不直接承担地方政策所产生的直接后果，按照“理性”计算的结果是，当地细致首脑完全可以用较少的贿赂去获取较大的回报。
基于以上两点“以官治官”的弊端，许多学者提出“以民治官”的方法，即通过选举来推举地方行政首长。而我国法律也的确如学者建议的那样规定，例如《中华人民共和国宪法》第一百零一条：地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。“但问题是，近年来各省、直辖市的行政首长实际上都是中央（既包括中央政府，也包括党中央）确定候选人，最后由地方人大以“选举”的方式认可，按照行政机关“法不授权不可为”的理念，这样一来我国法治理想与社会现实间就存在着悖论：一方面中央提出要“依法治国”，另一方面终于又没有真正做到“依法行政”，当然我们也可以说这是由我国历史和社会环境造成的，以至于也只能将这种现象看成一种暂时的“政治习惯”。
2横向分权——政党的领导与民众的选举
鉴于我国的特殊国情，在地方行政首长任命权的分配上，除了讨论中央和地方的纵向分权，还必须考察政党与政府的横向分权。然而这一问题在我国更是既敏感又模糊。
毫无疑问我国实行“党管干部”的原则，党的领导主要通过政治领导、组织领导、思想领导三方面体现，党对官员任命的“提名权”便属于组织领导。但值得注意的是，党与政府如此重要的关系除了在《宪法》序言部分有着语焉不详的所谓“宪法原则性规定”，在其他法律、法规中便再难觅踪迹，而二者的关系更多的时候是以“政策”、“讲话”等“红头文件”的方式予以确定。制度上的缺失使我们在研究权力分配这一问题时不得不转向“政策”。
2002年7月中共中央发布了《党政干部选拔任用工作条例》，从性质上看，《条例》并非法律、法规，而只是中国共产党这一社团组织的内部章程，但在第2条中明确规定“县级以上政府的领导干部选用适用该条例”。以章程直接规定国家行政官员的产生方式与“依法治国”的理念差距过大，似乎给人以名不正、言不顺的嫌疑。
从程序上看条例也存在一定问题。有些内容也值得推敲。
以上种种问题都没有明确的法律规定，一旦出现争议只能靠行政命令进行“强制执行”，而政令的不稳定性又使人不能对自己的行为有确定预期。尽管我们对党有着坚定的信心，但理性告诉我们没有制度的保障，对任何美丽的许诺时刻保持警惕。
3制度建设
既然中央集权的模式在我国已经确立并基本稳固，同时也显示出它的优势；既然坚持党的领导是我国政治生活中必不可少的一部分；既然我们也追求民主与自由，并希望自己生活在一个人民主权的国度里，那么我们就应该直面这种“合法”与“非法”之间的模糊状态。我国这种确立地方行政首长的方式既不同于许多单一制国家的地方行政首长中央委任制，其政治合法性来自中央授权，也不同于联邦制国家，例如美国各州的地方政府首长的选举制，一旦稳定下来并制度化，这就创造了中央与地方、党委与人民代表大会之间的另一种关系，并形成一种具有宪政意义的制度。
首先，将“中央提名（包括党中央和中央政府）、紧急或特定情况下由中央直接委派地方行政首长”的做法用法律确定下来，使其上升到法律层面。这样做最直接的好处就是，原来隐晦的“政治习惯”有了法律的约束，一旦发生争议，即可进入司法救济途径。而且通过明确规定，实际上使中央或党成为“有限”领导，这样在一定程度上也保证了人民意志的实现。
其次，对中央或党提名的人数做最小额限制。因为被选举权应该是普遍的，我国法律规定，县长、市长的候选人一般应有一名以上，但实践中往往将“一般”变成了“特殊”，将“一名候选人”变成了“通常”，这在很大程度上是因为我国法律规定过于宽泛。
第三，设立争议解决机制。按照“无救济则无权利”的理论，权利的授予重要，权利的保障更为重要。所以，解决争议的方式应通过诉讼进行，由无利害关系的第三方司法机关进行争议裁决有利于保证结果的公正。
注释
①从某种意义上说，在封建社会做官是件逆水行舟的事情，如果不能令皇帝“满意”，那么随时都有丢官杀头的危险。